Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

B. LES RÉSISTANCES DE L'ÉTAT JACOBIN

1. Une volonté incertaine de l'Etat de tirer toutes les conséquences de la décentralisation

a) Un modèle toujours uniforme

Le système français d'administration territoriale est le fruit de plus de deux siècles d'histoire moins marqués par la décentralisation que par une organisation territoriale déconcentrée . Ce poids de l'histoire explique sans doute que le droit à expérimentation locale , susceptible de mettre fin à l'uniformité organisationnelle, n'ait été reconnu que si récemment par la Constitution et qu'il n'ait jusqu'ici guère été utilisé en pratique.

Les trois niveaux de collectivités territoriales résultent de la volonté du pouvoir révolutionnaire de mettre fin, de manière radicale, à l'organisation administrative et politique de l'Ancien régime caractérisée tant par la diversité des modèles locaux que par la puissance de l'aristocratie provinciale, et d'unifier la Nation en divisant de manière rationnelle et uniforme le territoire pour l'administrer et le contrôler dans une logique centralisatrice. Ainsi, l'article premier du titre II de la Constitution de 1791 proclame que « le Royaume est un et indivisible » .

C'est dans cette optique que furent créés 83 départements par les lois des 26 février et 4 mars 1790, selon un découpage cohérent du territoire national obéissant à un critère matériel : tous les points du département devaient être accessibles depuis le chef-lieu en moins d'une journée de cheval. Chaque département, pierre angulaire de l'organisation territoriale, est organisé sur le même modèle : un préfet, émanation et représentant direct du pouvoir central, doté de larges et puissantes prérogatives, un Conseil de Préfecture (ancêtre du tribunal administratif) et un Conseil général, chargé d'administrer les affaires locales sous le contrôle étroit du préfet.

La première évolution importante de cette organisation n'intervient que sous la III ^e République, quatre-vingt ans plus tard, avec la loi du 10 août 1871 qui reconnaît au département le statut juridique de collectivité territoriale et crée la commission départementale de décentralisation . Ses élus exercent un pouvoir délibératif renforcé, conseillent le préfet, contrôlent l'application des décisions du conseil général entre deux sessions et répartissent les fonds départementaux. Toutefois, le préfet demeure l'organe exécutif du département et le modèle unique d'organisation la règle.

Cette uniformité prévaut également pour la commune , division administrative créée par le décret de la Convention nationale du 10 brumaire an II (31 octobre 1793). Si diverses lois ont progressivement assis sa légitimité et développé son organisation institutionnelle au XIX ^e siècle (loi de 1831 qui pose le principe de l'élection du conseil municipal ; loi de 1837 reconnaissant sa capacité légale ; loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale, qui institue notamment le suffrage universel direct pour l'élection du conseil municipal), la commune n'a ensuite guère connu de changements de statut durant près d'un siècle.

Dernière entité territoriale créée, la région a longtemps répondu aux mêmes exigences d'uniformité du pouvoir central, depuis sa création en 1956. C'est toutefois le seul échelon territorial qui permet de nuancer légèrement ce constat général d'uniformité ^{32 ( * )} : les régions et territoires d'outre-mer ont toujours connu des statuts particuliers, aux règles dérogatoires plus ou moins prononcées, et la Corse bénéficie également d'aménagements statutaires visant à prendre en compte ses spécificités territoriales.

Il faut attendre 1982 et l'« Acte I » de la décentralisation pour que la France réforme en profondeur son organisation territoriale et élargisse les compétences de chaque échelon . Le département et la région se voient alors dotés d'un véritable pouvoir de décision afin d'exercer des compétences propres. Comme le souligne le Professeur Gérard Marcou ^{33 ( * )} , il serait inexact d'affirmer pour autant que la décentralisation n'existait pas avant cette date : elle était simplement largement insuffisante, et surtout mal coordonnée avec l'organisation déconcentrée de l'Etat. C'est du reste ce que notait notre collègue Michel Mercier dans son rapport d'information sur la décentralisation ^{34 ( * )} , en constatant une « organisation (de l'Etat) pas encore adaptée à la décentralisation » (...) et une « déconcentration toujours en chantier » .

• Mais la conséquence essentielle, et somme toute logique, de l'Acte I de la décentralisation a été de reconnaître, « à l'usage », que la diversité des territoires ne pouvait durablement s'accommoder d'un carcan uniforme enserrant les règles de leur gestion . C'est pourquoi tant la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 , suivie par trois lois organiques relatives au référendum local (1 ^er août 2003), à l'expérimentation des collectivités territoriales (2 août 2003) et à l'autonomie financière des collectivités territoriales (29 juillet 2004), que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales visent à prendre en compte la diversité territoriale du droit et des institutions, notamment en admettant le principe de l'expérimentation, par nature dérogatoire au cadre général. Dans cette optique, le nouvel article 37-1 de la Constitution affirme que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental » tandis que, de manière complémentaire, l'article 72 est enrichi de l'alinéa suivant : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences » . Il s'agit bien d'une possibilité , et non d'un droit, permettant à une ou plusieurs collectivités territoriales d'être autorisées à déroger localement à des dispositions de portée nationale.

En outre, cette faculté n'est accordée que pour un temps limité . En effet, l'expérimentation ne peut en aucun cas conduire à la pérennisation d'un droit particulier limité à une collectivité territoriale : elle doit nécessairement déboucher sur la généralisation du dispositif expérimental à toutes les collectivités, ou à son abandon. Ainsi que le souligne M. Gérard Marcou dans son article précité : « la dérogation à l'unité de la loi ne peut être que temporaire » . Dès lors, le principe même de l'uniformité de chacune des catégories n'est donc pas remis en cause dans son essence et il demeure la logique dans laquelle s'inscrit jusqu'à présent l'histoire de la décentralisation « à la française » .

• Pour autant, et malgré cette avancée conceptuelle reconnue par la Constitution depuis 2003, la situation actuelle se caractérise toujours par une totale homogénéité, tant aux échelons décentralisés qu'au niveau déconcentré . Ainsi, dans son rapport sur la modernisation territoriale de l'Etat ^{35 ( * )} , M. Gilbert Santel observait que « le principe d'adaptation est un de ceux qui caractérisent le service public. Pourtant, la conception administrative dominante est encore celle de l'uniformité : au nom du principe d'égalité, l'administration territoriale de l'Etat devrait être uniforme de Lille à Mende et de Brest à Grenoble. C'est confondre la nécessaire égalité du service rendu au public, avec l'égalité des moyens, en l'occurrence de l'organisation » .

C'est aussi le constat auquel est parvenu le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), dont les décisions du 11 juin 2008 relatives à l'organisation territoriale de l'Etat font suite à une analyse mettant en exergue le principe d'uniformité qui a accompagné la mise en place de la décentralisation, et qui s'inscrit dans une architecture historique « calée sur les départements » .

Reste que la nécessaire recherche d'une meilleure adaptation des structures déconcentrées de l'Etat à la réalité de l'exercice des responsabilités territoriales ne peut aller au-delà des limites fixées par l'organisation même des collectivités territoriales.

b) Des finances locales dépendantes et inadaptées

(1) Un cadre budgétaire et comptable modernisé et exemplaire

Les finances des collectivités territoriales et de leurs groupements obéissent à des règles strictes et rigoureuses, sous plusieurs aspects différentes de celles de l'Etat.

Une nomenclature comptable récemment modernisée

L'ensemble des comptabilités locales a été réformé depuis une quinzaine d'années pour être compatible avec le plan comptable général. A priori technique, cette réforme a été fondamentale pour de nombreuses collectivités : la mise en place de la nomenclature M14 pour le secteur communal, et dans une moindre mesure de la M52 pour les départements et de la M71 pour les régions, a obligé les élus et les techniciens territoriaux à s'impliquer dans la création de procédures et d'habitudes qui irriguent l'ensemble des politiques locales.

Les collectivités disposent en effet d' une comptabilité patrimoniale, avec un bilan des actifs et du passif , et appliquent le principe des droits constatés. Ces nomenclatures régissent l'inscription de l'ensemble des dépenses et des recettes et mettent en oeuvre des principes de précaution proches de ceux de la comptabilité privée.

Par exemple, elles organisent des obligations en termes de dotations aux amortissements et aux provisions : les collectivités doivent inscrire de telles dotations dans leurs comptes, dans des cas définis par la nomenclature, par exemple pour amortir leurs immobilisations ou provisionner un risque. Ces dotations sont des mouvements comptables et ne représentent pas de décaissements pour les collectivités, mais elles assurent d'une part un autofinancement minimum légal et d'autre part une transparence financière beaucoup plus grande que celle de l'Etat. La nomenclature oblige aussi à rattacher les charges et produits à l'exercice qui les a générés, sans pouvoir les reporter l'année suivante, ce qui renforce également la transparence et la prudence des comptes.

Au total, l'adoption de normes comptables homogènes et proches des normes privées donne le socle d' une gestion publique locale efficace et assure la transparence financière au service de la démocratie locale . Elle impose également de respecter un minimum de règles prudentielles.

• Des règles prudentielles

Les finances locales respectent les principes fondamentaux de la comptabilité publique : l'annualité, l'universalité et l'unité.

Ces principes trouvent parfois des limites dans leur application : par exemple, le développement du hors-bilan dans les années 80 a pu entraîner certaines collectivités dans des déséquilibres financiers majeurs. A contrario , le secteur local a développé depuis longtemps la pluriannualité budgétaire : alors que l'Etat commence seulement à mettre en place une programmation pluriannuelle ^{36 ( * )} de ses finances, les collectivités locales - du moins les plus grandes d'entre elles - et leurs groupements ont pris l'habitude de la gestion et de la prévision en autorisation de programme / crédits de paiement (AP/CP), principalement pour mieux gérer leurs investissements. Cette gestion en AP/CP permet aux collectivités d'établir des scénarios d'anticipation financière et d'élaborer une vision prospective des politiques locales.

• En outre, les collectivités territoriales obéissent à des principes complémentaires plus spécifiques . Il s'agit tout d'abord de la sincérité budgétaire : cette exigence de sincérité est ancienne pour les collectivités alors qu'elle n'a été explicitement imposée à l'Etat que par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette sincérité est consubstantielle à un autre principe propre aux collectivités, le principe d'équilibre : les comptes des collectivités territoriales doivent être équilibrés à la fois globalement et section par section . Les budgets locaux séparent en effet très nettement les dépenses et recettes de fonctionnement et celles d'investissement. Chacune de ces deux catégories doit être équilibrée, ce qui empêche totalement le financement de charges courantes par de la dette. Ainsi, le recours à l'emprunt ne peut servir qu'au financement de nouveaux investissements , une règle supplémentaire voulant en effet que le remboursement de la dette ancienne soit assuré par des recettes propres de la collectivité (autofinancement et ressources propres d'investissement).

Ces principes de sincérité, d'équilibre et de minimum d'autofinancement se sont révélés extrêmement prudentiels pour les collectivités : il s'agit d'un ensemble vertueux qui lie ensemble niveau de la fiscalité, niveau des charges courantes, niveau des investissements et niveau de l'endettement.

• Par ailleurs, ces principes sont effectifs car leur application est publique et transparente .

Le principe de la séparation entre l'ordonnateur et le comptable , principe de base de l'ensemble des finances publiques, est relativement particulier pour les collectivités territoriales puisque, si elles ordonnent les dépenses, c'est l'Etat qui les paye effectivement. L'Etat applique le même principe, mais ce n'est pas une institution extérieure à lui-même qui joue le rôle du payeur. Cette séparation réelle assure un principe du contradictoire et de contrôle beaucoup plus fort pour les collectivités que pour l'Etat : les mêmes comptes sont tenus par deux institutions différentes et indépendantes l'une de l'autre, une confrontation des résultats a lieu annuellement au moment de l'adoption du compte administratif, qui doit être identique au compte de gestion du payeur.

Les comptes des collectivités sont de plus publics ; ils sont votés en séance publique et doivent être présentés selon des formes imposées, qui assurent la transparence. De nombreuses annexes informatives sont imposées par la législation : des ratios financiers prédéfinis et homogènes sont ainsi publiés , de même que l'état de la dette, la liste des subventions aux associations ou les engagements hors-bilan.

Au-delà, ces comptes sont contrôlés par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité, puis par les chambres régionales des comptes .

• Enfin, la nomenclature comptable oblige les grandes collectivités à présenter leurs comptes par nature et par fonction , c'est-à-dire que le citoyen peut savoir à la fois le montant de l'ensemble des charges de personnel ou celui des dépenses d'équipement de la collectivité, mais aussi parallèlement, connaître le montant des dépenses consacrées, par exemple, à l'aide sociale, à l'éducation ou aux transports.

En conclusion, les budgets des collectivités locales et de leurs groupements sont contraints par des règles externes prudentielles fortes , qui ont de fait limité très nettement les dérives, sans pour autant parvenir à les empêcher totalement.

(2) Une situation financière saine

L'existence de contraintes comptables et d'équilibre réel et sincère par section explique peut-être partiellement la relative bonne santé financière des collectivités : en effet, l'augmentation des charges courantes doit nécessairement et immédiatement être financée par des recettes de fonctionnement ou par la diminution de l'autofinancement, une telle diminution pesant toutefois presque automatiquement sur les dépenses d'investissement, car l'autofinancement doit être suffisant pour pouvoir rembourser les emprunts anciens et financer une partie des nouveaux investissements.

La boucle est complète en prenant en compte l'endettement : les intérêts de la dette sont inscrits en dépenses de fonctionnement, le capital de la dette (remboursement ou nouveaux emprunts) l'étant en investissement. Dès qu'un nouvel emprunt est contracté - dans la mesure où celui-ci a une structure classique -, les frais financiers augmentent et pèsent sur la section de fonctionnement et sur l'autofinancement.

Au total, pour leurs financements, les collectivités sont donc contraintes par les normes comptables et budgétaires de faire un arbitrage impôts / endettement .

Situation financière des collectivités territoriales en 2007

(en milliards d'euros)

	Communes et groupements	Départements	Régions
Charges de gestion	128,1	44,3	13,5
Intérêts de la dette	4,2	0,8	0,5
Dépenses réelles de fonctionnement	132,3	45,1	14,0
Recettes réelles de fonctionnement	161,3	54,3	19,6
Epargne brute (autofinancement)	29,0	9,2	5,6
Dépenses réelles d'investissement (hors dette)	56,7	14,2	9,3
Remboursement de dette	11,2	2,5	1,8
Recettes propres d'investissement	20,5	3,2	2,0
Nouveaux emprunts	17,5	3,9	3,4

Source : rapport 2008 de l'Observatoire des finances locales

La différence entre l'ensemble des recettes et des dépenses de l'année fait varier le fonds de roulement, c'est-à-dire le solde des excédents / déficits reportés des années précédentes.

Ce tableau montre clairement que la situation financière du secteur public local est bonne en termes de soldes d'équilibre et de solvabilité :

- l' autofinancement dégagé par les communes s'élève à 18 % des recettes réelles de fonctionnement en 2007, c'est-à-dire que, sur cent euros de recettes réelles de fonctionnement, elles en dégagent 18 pour rembourser le capital de la dette et investir. Cet autofinancement est de 17 % pour les départements, et de 28 % pour les régions ;

- l' encours total de dette représente 65 % des recettes réelles de fonctionnement pour les communes en 2007, 40 % pour les départements et 65 % pour les régions. Pour mémoire, ce rapport est égal à 254 % pour l'Etat ;

- le ratio encours dette / épargne brute mesure la durée nécessaire pour rembourser toute la dette de la collectivité avec tout l'autofinancement : pour les communes, il faudrait 3,6 ans, pour les départements 2,4 ans et pour les régions 2,3 ans.

Naturellement, cette situation financière globalement saine du point de vue prudentiel ne doit pas masquer les grandes disparités entre collectivités : les différences dans le tissu fiscal et dans le niveau de vie des habitants peuvent être importantes et ont des conséquences immédiates dans les équilibres financiers de la collectivité.

Pour mémoire, on peut noter que, de son côté, l'Etat n'opère pas véritablement de distinction entre fonctionnement et investissement et que son taux d'épargne brut, s'il existait, serait négatif .

Par ailleurs, au point de vue macro-économique national, les collectivités territoriales se caractérisent :

- par un poids croissant dans les finances publiques, mais qui reste limité à 19 % des dépenses publiques en France en 2007 ;

- par une dette faible au regard de leur poids budgétaire (11 % de la dette publique totale) ;

- par une prépondérance dans l'ensemble des investissements publics civils réalisés en France (73 % des investissements totaux).

en 2007	Etat et administrations centrales	Sécurité sociale	Administrations locales (collectivités et autres établissements locaux)	Total	Part du secteur local dans le secteur public
Taux de prélèvements obligatoires (en % du PIB)	15,7 %	21,9 %	5,7 %	43,3 %	13 %
Dépenses (en milliards d'euros)	447	460	212	1 119*	19 %
Part des intérêts de la dette dans les dépenses	10,4 %	0,4 %	2,1 %	-	-
Formation brute de capital fixe (investissement) en milliards d'euros	10,3	6,3	45,1	61,7	73 %
Dette publique (en milliards d'euros)	1 027,4	46,4	135,7	1 209,5	11 %
Encours de dette / recettes totales (en 2007)	254 %	10 %	66 %	-	-
Besoin de financement (déficit au sens de Maastricht, en milliards d'euros)	41,8	1,6	7,2	50,6	14 %

* sans consolidation au sein des secteurs

Source : Insee - comptes nationaux

(3) Des ressources inadaptées et largement dépendantes de décisions externes

L'ensemble des recettes des collectivités territoriales et de leurs groupements, sans consolidation, s'élève à 261 milliards d'euros en 2007, dont 90 % en recettes réelles de fonctionnement.

Recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales

et de leurs groupements (2007)

Source : rapport 2008 de l'Observatoire des finances locales

L'analyse de ces recettes est symptomatique de la complexité du système financier local :

- les produits votés par les collectivités et leurs groupements au titre des quatre taxes directes locales en 2007 s'élèvent à 61 milliards d'euros en 2007, dont 14 milliards pour la taxe d'habitation, 20 milliards pour les taxes foncières et 27 milliards pour la taxe professionnelle ;

- ces produits votés dans le cadre des budgets des collectivités comprennent les dégrèvements , qui font l'objet d'une prise en charge partielle ou totale par l'Etat de la contribution que doit normalement payer le contribuable . Ces dégrèvements sont estimés à 17 milliards d'euros pour 2009 ;

- les autres impôts directs locaux comprennent de « véritables » impôts locaux, sur lesquels les collectivités ont une réelle marge de décision (taxe d'enlèvement des ordures ménagères : presque 5 milliards d'euros en 2007), et la fiscalité transférée par l'Etat en compensation de transferts de compétences (droits de mutation pour plus de 7 milliards en 2007, taxe intérieure sur les produits pétroliers pour presque 9 milliards, cartes grises pour presque 2 milliards et taxe spéciale sur les conventions d'assurance pour environ 3 milliards d'euros). Pour cette fiscalité transférée, la marge de décision de la collectivité est souvent réduite, voire inexistante, tant en termes d'assiette que de taux.

Au final, on assiste à une grande confusion entre contribuable local, contribuable national, décideur local et décideur national .

L'Etat présente annuellement ce qu'il appelle son « effort financier auprès des collectivités territoriales » : pour 2009, il s'agit de 56,5 milliards d'euros de « concours », de 18,9 milliards de dégrèvements et autres crédits budgétaires et de 21,4 milliards de fiscalité transférée. L'Etat considère donc comme un « effort » des crédits qui ont été décidés pour compenser soit des transferts de charges, soit des exonérations ou dégrèvements fiscaux dont la décision échappe aux collectivités . Par exemple, la réforme de 2004 a fondu, au sein de la dotation globale de fonctionnement, des compensations fiscales anciennes.

Cette imbrication des financements crée des ambiguïtés réciproques entre l'Etat et les collectivités territoriales : le premier subit, dans un cadre budgétaire de plus en plus contraint, l'augmentation exogène des versements aux collectivités, les secondes voient diminuer au fil des réformes l'assiette des impositions sur lesquelles elles peuvent s'appuyer pour développer leurs politiques et équilibrer leurs budgets.

En ce qui concerne les dotations de l'Etat aux collectivités locales, les séries statistiques longues ne permettent pas d'apprécier leur évolution ou leur structure, car elles ont subi de multiples réformes. Celles-ci ont toujours figé les situations acquises tout en essayant de dégager des marges de manoeuvre - par construction, de plus en plus étroites - pour en assurer une répartition plus juste. Ainsi, les dotations ont été largement forfaitisées et répondent de moins en moins à des critères objectifs territoriaux .

En conclusion, le système des finances locales est à bout de souffle et mécontente tout le monde : l'Etat, qui participe de plus en plus aux budgets locaux via la transformation de fiscalité en dotations, et les collectivités territoriales, qui perdent de l'autonomie et de la capacité à financer leurs projets et qui sont contraintes d'augmenter l'imposition sur une assiette de plus en plus étroite.

c) Un pouvoir normatif largement centralisé

Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales étant limité par le champ de leurs compétences, lui-même strictement défini par la loi, le pouvoir normatif demeure aujourd'hui encore largement centralisé, malgré quelques évolutions récentes.

• La question de l'attribution aux collectivités d'un pouvoir réglementaire fait débat depuis 1982. Le Conseil d'Etat, dans son rapport public de 1993 « Décentralisation et ordre juridique » , a retenu que les compétences réglementaires confiées aux autorités locales s'exerçaient dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par la loi et par les règlements étatiques la mettant en application. Il s'agit bien d'exercer des compétences réglementaires spéciales et non pas d'un pouvoir général permettant d'assurer la mise en oeuvre de toute loi intervenant dans le domaine des intérêts de la localité.

La réforme constitutionnelle de 2003 est venue consacrer cet état du droit en affirmant, à l'article 72 de la Constitution, que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » et que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences » .

Reste que, indépendamment des voies contentieuses, la production normative des collectivités territoriales demeure soumise au contrôle de légalité du préfet. Trouvant également son fondement juridique dans la Constitution, ce contrôle exprime en lui-même, à bien des égards, les limites toujours prégnantes de la décentralisation.

• Ce pouvoir normatif exercé par l'Etat sur les collectivités s'exerce également par le biais des normes techniques. En tant que maîtres d'ouvrage, employeurs, acheteurs ou investisseurs, ou encore prestataires de services auprès de leurs administrés, les collectivités territoriales sont soumises aux normes techniques réglementaires sans possibilité ni de participer à leur élaboration, ni de les contester.

En outre, l'article L. 1111-5 du code général des collectivités territoriales dispose que « seules peuvent être opposées aux communes, départements et régions : (...) 2° les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et spécialement applicables aux communes, départements et régions. Ces prescriptions et procédures sont réunies dans un code élaboré à cet effet ». Or, ce code n'étant toujours pas paru, les collectivités connaissent des difficultés face à la complexification croissante de la normalisation et l'insuffisance des moyens financiers alloués.

En la matière, cependant, une inflexion significative est venue par l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2007 n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 qui a créé la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Installée le 25 septembre 2008, cette structure est une émanation du Comité des finances locales (CFL) de vingt-deux membres : quinze représentants des élus ^{37 ( * )} et sept de l'Etat. Elle est obligatoirement consultée, préalablement à leur adoption, sur l'impact financier des mesures réglementaires et des règles de normalisation professionnelle créant ou modifiant les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements, et est chargée d'émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur ces mêmes structures (article L. 1211-4-2 du CGCT).

Si cette commission ne peut que susciter l'approbation dans son principe, on ne peut manquer toutefois de s'interroger sur son efficacité, à la fois au plan matériel, au regard du nombre des dossiers qu'elle sera susceptible d'examiner, et au plan pratique puisqu'elle n'interviendra non pas en amont, sur l'opportunité même de la réforme normative, mais simplement à son stade ultime d'achèvement.

2. Quelle articulation entre la décentralisation et l'organisation territoriale de l'Etat ?

Près de trois décennies après l'acte de naissance de la décentralisation française, le débat sur la place de l'Etat dans cette nouvelle configuration n'est toujours pas clos, celui-ci n'ayant pas engagé cette réflexion. En 2000, le rapport d'information de notre collègue Michel Mercier dénonçait déjà cette inadaptation de l'organisation de l'Etat à la décentralisation ^{38 ( * )} . La réforme aujourd'hui entamée des services déconcentrés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) relève sans doute plus des impératifs budgétaires que d'une articulation réfléchie avec l'organisation territoriale de la « République décentralisée ».

Faut-il chercher là l'origine du malaise suscité par la place actuelle de l'Etat, qui provoque contradictoirement tout à la fois un sentiment d'abandon chez de nombreux élus locaux et une omniprésence dénoncée par beaucoup ?

a) Les abandons

Nombre d'exécutifs de territoires ruraux s'estiment « lâchés » par l'Etat. Ce sentiment est nourri par un ensemble de facteurs d'importance inégale et d'origines diverses.

• Il s'agit tout d'abord, dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés de l'Etat, de la suppression progressive de « l'ingénierie concurrentielle » qu'ils assuraient jusqu'ici dans le cadre de leur mission d'appui technique aux collectivités territoriales, décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008.

Ce désengagement de l'Etat, qui continuera toutefois d'assurer des prestations d'assistance technique au bénéfice de petites communes et intercommunalités pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, est mal perçu par les communes rurales qui craignent, en devant recourir au privé, une augmentation des coûts d'ingénierie et de maîtrise d'oeuvre peu supportable.

Le retard pris par la publication du décret d'application de l'ordonnance du 8 novembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés alimente la crainte d'un retrait supplémentaire. Il est destiné à préciser les modalités d'assistance gratuite à la maîtrise d'ouvrage des services de l'Etat au bénéfice des propriétaires les plus modestes, et notamment des petites communes ne disposant pas de moyens financiers suffisants. En effet, désormais, l'Etat n'assure plus normalement la maîtrise d'ouvrage de travaux pour la restauration de monuments historiques.

La RGPP en cours, avec ses regroupements de services et ses réductions d'effectifs, nourrit également la peur d'une raréfaction des implantations territoriales de l'Etat.

• Ainsi, la réforme de la carte du réseau des sous-préfectures annoncée par le gouvernement constitue une profonde source de l'inquiétude manifestée par de nombreux élus ; pourtant l'exécutif, par la voix, notamment, de la ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a garanti le maintien des sous-préfectures « dans les zones fragiles du territoire : espaces ruraux, zones de montagne, bassins connaissant des difficultés particulières ». Mais le jumelage de sous-préfectures - déjà expérimenté à Blaye et Libourne - ou l'ouverture de 115 postes de sous-préfets à la nomination d'un conseiller d'administration signifient pour certaines collectivités l'affaiblissement de la présence de l'Etat, ainsi que de sa permanence, et le désintérêt voire l'abandon de certains territoires ; la fonction de conseil aux collectivités locales leur semble également menacée alors même que, par suite de la centralisation du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en préfecture, le représentant de l'Etat dans l'arrondissement se voit confirmé dans ce rôle.

• Un autre motif d'inquiétude réside dans le maintien d'un maillage suffisant des services publics dans les zones rurales .

Les élus locaux appellent ainsi l'Etat à assurer l'effectivité de la Charte sur l'organisation de l'offre des services publics et au public en milieu rural , signée le 23 juin 2006 par l'Etat, l'Association des maires de France et différents opérateurs dont La Poste et la SNCF. Ce document prévoit, notamment, une concertation préalable à toute modification de l'offre de service, assurée par le préfet. Or, celle-ci apparaît très imparfaitement respectée : notre ancien collègue Bernard Murat dénonçait ainsi en 2007 les conditions brutales de fermeture d'un trafic de fret en gare de Brive-la-Gaillarde ^{39 ( * )} .

Par ailleurs, même si ce service public ne relève plus de l'Etat, la présence territoriale de La Poste n'en est pas moins emblématique des attentes du monde rural. Sa qualité est évaluée non seulement au regard de la fermeture de bureaux mais encore de l'évolution des horaires d'ouverture, dont la réduction d'amplitude est perçue comme une diminution du service. Les élus qui craignent à terme la dégradation de la qualité du service se plaignent également d'un manque de concertation et d'information dans la réorganisation de son réseau.

• En outre, la réforme des cartes judiciaire, militaire et hospitalière entraînant la fermeture de tribunaux, de casernes et d'hôpitaux, amplifie ce sentiment d'une désertification de certains territoires au détriment d'un maillage dense qui favorise la proximité et la vitalité des zones concernées, dont l'attractivité pour attirer de nouvelles populations ou des entreprises repose en partie sur l'offre de services.

• Le recours aux nouvelles technologies , souvent présentées comme le substitut à la disparition de certains guichets, n'est évidemment pas la panacée : en effet, s'il commande indéniablement la remise en cause de certaines procédures par la simplification et la rapidité qu'il présente, il n'est pas encore universellement intégré par l'ensemble des collectivités territoriales et, surtout, il ne saurait, en toutes occasions, remplacer la qualité du contact personnel.

b) Les doublons

S'il se dégage de certains domaines, l'Etat reste paradoxalement très présent dans nombre de secteurs décentralisés, soit qu'il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs.

Cette contradiction illustre l'absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise en oeuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l'Etat et la redéfinition de son rôle.

• Dans le premier cas, celui de l'intervention concurrente de l'Etat et des collectivités territoriales , la décentralisation n'a pas été menée jusqu'à son terme puisque l'Etat conserve des compétences résiduelles dans les domaines non régaliens, pour des motifs de solidarité, parce que l'enjeu est considéré comme relevant du niveau national ou pour répondre à une attente de la population.

Les politiques sociales illustrent à merveille cet inachèvement, source de complexité, d'illisibilité et de surcoûts financiers. Le dernier rapport annuel de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) analyse la mise en oeuvre des politiques sociales décentralisées ^{40 ( * )} . Il relève l'intervention continue de l'Etat dans le champ des compétences transférées à plusieurs niveaux : l'édiction du cadre législatif, la conduite de dispositifs voisins, voire similaires, de ceux gérés par les collectivités locales, la mise en place, sous sa responsabilité, de nouveaux dispositifs « au coeur même des politiques décentralisées, en général pour répondre à la demande sociale ». A cet égard, le fonds d'insertion professionnelle des jeunes, créé par la loi de finances pour 2005, « concurrent » du fonds départemental d'aide aux jeunes, en constitue un exemple. De même, l'Etat intervient ainsi directement pour autoriser l'ouverture d'établissements médico-sociaux, fixer leur tarification et les contrôler.

Si elles sont à l'origine de risques d'incohérence et de contradiction, cette multiplicité et cette superposition des actions contribuent également à brouiller les responsabilités.

• Dans la seconde hypothèse, celle d'un transfert global de la compétence , plus d'un quart de siècle après les premières lois de décentralisation, les administrations étatiques - au niveau central comme au niveau local - n'ont pas été repensées à cette nouvelle aune, ce qui aboutit au maintien de services « doublons », souvent dénoncé au cours des auditions auxquelles votre mission a procédé.

Certes, certains de ces agents d'Etat assurent une mission utile de conseil aux petites collectivités locales dans le domaine considéré, mais des élus éprouvent également le sentiment que les contrôles exercés par ces administrations se sont renforcés et se font plus tatillons. C'est ainsi le cas de contrôles excessifs exercés sur les maisons départementales des personnes handicapées qui entraînent, pour les collectivités intéressées, une perte d'efficacité dans leur action. Les élus regrettent le manque de confiance ainsi marqué à l'égard des collectivités territoriales. Le rapport d'information du député Alain Gest sur l'application de la loi du 13 août 2004 ^{41 ( * )} notait que, du point de vue de certaines directions d'administration centrale, les agents de l'Etat déchargés de diverses compétences du fait de leur transfert aux collectivités territoriales devaient alors se consacrer, dans le même périmètre, à des missions nouvelles de contrat et de conseil aux collectivités.

Cet état d'esprit illustre la résistance de l'Etat jacobin, sa difficulté à abandonner sa primauté et l'insuffisante diffusion, à ce jour, de l'esprit de la décentralisation, alors même que notre Constitution proclame que la République française est décentralisée.

* ³² Au-delà des spécificités propres à certaines législations applicables dans les deux départements d'Alsace et en Moselle, en raison de leur héritage historique particulier.

* ³³ « Le bilan en demi-teinte de l'Acte II » - Gérard Marcou - RFDA - 2008 - p.295.

* ³⁴ Rapport d'information n° 447 (1999-2000) fait par M. Michel Mercier au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales - Sénat.

* ³⁵ « La modernisation de l'administration territoriale de l'Etat » - Rapport de M. Gilbert Santel - Octobre 1998.

* ³⁶ Loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 n° 2009-135 du 9 février 2009.

* ³⁷ Un député et un sénateur, deux présidents de conseil régional, quatre présidents de conseil général, cinq maires et deux présidents d'EPCI.

* ³⁸ Rapport d'information n° 447 Sénat précité .

* ³⁹ Voir question orale n° 00805 - JO Sénat du 25 octobre 2007 - p. 1899.

* ⁴⁰ Voir rapport annuel 2007-2008 de l'Inspection générale des affaires sociales - La Documentation française.

* ⁴¹ Voir « Décentralisation : nouvelle étape, nouvel état d'esprit » - Rapport d'information n° 3199 (XII ^e législature) fait par M. Alain Gest au nom de la commission des lois - Assemblée nationale.