L'économie française et les finances publiques à l'horizon 2013 : les défis d'une nouvelle croissance économique

CHAPITRE II : LES COMPOSANTES DE L'AJUSTEMENT STRUCTUREL DES COMPTES PUBLICS, UNE STRATÉGIE À AFFINER

La programmation des finances publiques repose d'abord sur un choix fiscal de maintien du taux de pression des prélèvements obligatoires qui appelle quelques observations liminaires .

Celles-ci ne porteront pas sur l'option globale que ce choix traduit.

Elle procède d'une volonté de diminuer la part des ressources économiques mobilisées par les différentes catégories d'interventions publiques. Cette orientation, qui peut être discutée sur le fond, est ici envisagée au regard de ses conditions de mise en oeuvre. Selon qu'on la considère comme correspondant à de simples gains d'efficacité ou qu'on la juge comme conditionnée à un changement du périmètre de l'action publique, l'appréciation qu'on est conduit à s'en former diffère sensiblement.

I. UNE STRATÉGIE FISCALE À PRÉCISER

L'ajustement structurel des comptes publics ne devrait rien à une mise à niveau des prélèvements obligatoires pour les rapprocher des dépenses publiques. C'est le choix inverse qui prévaut, celui de baisser les dépenses publiques pour les rapprocher du taux des prélèvements obligatoires.

Entre 2008 et 2012, le niveau relatif au PIB des prélèvements obligatoires resterait stable , autour de 43,3 points de PIB : il ne serait pas relevé, mais il ne baisserait pas davantage.

SCÉNARIO CENTRAL ET BAS : ÉVOLUTION DES RECETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(% de croissance annuelle en volume)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	88--97	98--07	08--13
TVA	7,2	7,2	7,2	7,2	7,2	7,2	7,2	7,5	7,3	7,2
Autres impôts sur les produits	3,9	3,9	3,9	3,9	3,9	3,9	3,9	4,4	4,2	3,9
Impôts sur la production	4,2	4,2	4,2	4,2	4,2	4,2	4,2	3,8	4,2	4,2
Impôt sur le revenu des ménages (dont CSG)	7,4	7,4	7,4	7,4	7,4	7,4	7,4	5,1	7,9	7,4
Impôt sur les sociétés	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,9	2,0	2,6	2,9
Autres impôts sur le revenu et le patrimoine	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	0,9	1,0
Cotisations employeurs	11,0	11,0	11,0	11,0	11,0	11,0	11,0	11,5	11,1	11,0
Cotisations salariées et non salariées	5,2	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	7,0	5,1	5,1
Impôts en capital	0,5	0,5	0,5	0,5	0,5	0,5	0,5	0,4	0,5	0,5
Prélèvements obligatoires	43,3	43,2	43,2	43,2	43,2	43,2	43,2	42,7	43,7	43,2

Source : INSEE, Rapport économique, social et financier 2009.

Cette orientation générale, décrite dans la programmation des finances publiques à 2012, appelle des précisions ^{68 ( * )} que celle-ci ne donne pas complètement et conduit à poser quelques questions.

A. UNE STRATÉGIE QUI, INDIFFÉRENTE AUX DYNAMIQUES DES DÉPENSES PROPRES À CHAQUE INTERVENANT PUBLIC, ABOUTIT À DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DISCUTABLES

La première interrogation concerne la répartition future des prélèvements obligatoire appréciée selon leurs bénéficiaires (Etat, sécurité sociale, collectivités locales) et ses impacts financiers.

La programmation des dépenses publiques (avec une croissance de 1,1 % en volume entre 2010 et 2012) ouvre la perspective d' augmentations différenciées par sous-secteurs des administrations publiques. Les dépenses de l'Etat seraient indexées sur l'inflation, celles liées à la protection sociale s'accroîtraient en volume de 1,75 %, celles des collectivités locales de 1,25 %.

A cette diversité des rythmes d'évolution des dépenses, ne correspond pas dans la programmation une même variété des rythmes d'augmentation des prélèvements obligatoires. Les prélèvements obligatoires de chaque sous-secteur croissent à un rythme uniforme , avec, pour première conséquence, des perspectives d'évolution différenciées des soldes de chacune des composantes des administrations publiques.

CAPACITÉ (+) OU BESOIN (-) DE FINANCEMENT PAR SOUS-SECTEURS EN % DU PIB

	2008	2009	2010	2011	2012
Administrations publiques	- 2,7	- 2,7	- 2,0	- 1,2	- 0,5
Etat	- 2,4	- 2,4	- 2,0	- 1,6	- 1,2
Organismes divers d'administration centrale	0,0	0,2	0,2	0,2	0,3
Administrations publiques locales	- 0,3	- 0,3	- 0,2	- 0,1	0,0
Administrations de sécurité sociale	0,0	- 0,1	0,0	0,2	0,3

Source : MINEFE

Ainsi, sur les 2,5 points de réduction du besoin de financement de l'ensemble des administrations publiques imaginés en projection, 1,2 point (soit près de la moitié) « bénéficierait » directement à l'Etat, le reste se partageant par tiers entre les organismes d'administration centrale (qui sont des démembrements de l'Etat), les régimes de sécurité sociale et les collectivités locales.

Cette perspective, qui peut être jugée contestable, implique des gains financiers asymétriques entre des agents qui, pour entrer dans la catégorie comptable unifiante d'administrations publiques, ont des réalités financières autonomes.

Ces gains financiers ne sont pas abstraits puisqu'ils représentent des économies de charges d'intérêts.

Il ne serait pas illogique que l'Etat, qui a la responsabilité d'ensemble du système, ce dont témoigne la programmation qu'il prétend entreprendre de dépenses d'entités extérieures à lui, promeuve un meilleur équilibre des gains financiers de la stratégie globale des finances publiques qu'il entend mettre en oeuvre en distribuant autrement des recettes fiscales .

D'ailleurs, l'actualité montre que des reclassements de prélèvements obligatoires peuvent être mis en oeuvre.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LA PÉRIODE 2007-2009

(en points de PIB)

	2007	2008	2009
Etat	14,4 %	14,0 %	13,8 %
Organismes divers d'administration centrale	1,0 %	0,9 %	1,1 %
Administrations publiques locales	5,7 %	5,7 %	5,8 %
Administrations de Sécurité sociale	22,0 %	22,2 %	22,3 %
Union européenne	0,3 %	0,3 %	0,3 %
Taux de prélèvements obligatoires	43,3 %	43,2 %	43,2 %

Source : Direction générale du Trésor et de la Politique économique

Ainsi, il est prévu qu'entre 2007 et 2009, les prélèvements obligatoires évoluent différemment selon les sous-secteurs des administrations publiques avec, principalement, une baisse de 0,6 point de PIB des prélèvements de l'Etat, et une hausse de 0,3 point de PIB des prélèvements alimentant la sécurité sociale.

On est fondé à estimer que la programmation par l'Etat des dépenses relavant des différents intervenants publics reflète son point de vue sur les équilibres économiques et sociaux qu'il convient d'atteindre. Il serait souhaitable que la programmation des recettes fiscales soit harmonisée avec cette vision. Cela suppose que, soit par une réorganisation du système fiscal, soit par le versement des recettes perçues par l'Etat aux autres acteurs de la sphère publique, des ressources suffisantes pour financer leurs missions leur soient attribuées.

Or, en l'état, la stratégie fiscale ne le prévoit pas. Au contraire, les prélèvements sur recettes destinés aux collectivités locales sont indexés sur les prix de sorte que leur contribution au financement des missions qu'elles pilotent se réduise à moyen terme.

L'arbitrage sous-jacent à la programmation est financièrement problématique . Il aboutit à concentrer le bénéfice financier de l'effort d'ajustement structurel sur l'Etat, alors que les perspectives financières des régimes de sécurité sociale liées au vieillissement démographique, mais aussi les responsabilités exercées par les collectivités locales dans le domaine des investissements, pourraient conduire à recommander le choix inverse .

* ⁶⁸ En dehors des aléas qu'appellent les remarques mentionnées en annexe sur l'allègement net de la fiscalité de 4,3 milliards d'euros que semble comporter en l'état la législation.