Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

2. Une augmentation du déficit de 0,3 point de PIB par rapport à 2006

Un déficit public notifié de 2,7 points de PIB correspond à une augmentation de 0,3 point de PIB par rapport à celui observé en 2006, désormais évalué à 2,4 points de PIB.

Le déficit public est désormais évalué à 2,4 points de PIB en 2006,
au sens du traité de Maastricht

Le déficit public dit « notifié », c'est-à-dire au sens du traité de Maastricht, est désormais évalué à 2,4 points de PIB en 2006.

Selon les concepts de la comptabilité nationale, le déficit public a été en 2006 de 2,6 points de PIB.

Les définitions d'Eurostat, qui concernent le déficit public notifié à la Commission européenne, permettent de minorer ce déficit de 0,2 point de PIB :

- tout d'abord, le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d'intérêts liés à des opérations de swaps effectuées par les administrations publiques (0,9 milliard d'euros en 2006 et 0,3 milliard d'euros en 2007) ;

- ensuite, à la suite d'une décision d'Eurostat du 9 mars 2006, les dépenses militaires de l'Etat sont comptabilisées depuis 2005 au moment de la livraison des matériels, et non plus au moment des versements, ce qui réduit le déficit public de 0,1 point de PIB supplémentaire pour chacune des trois années 2005, 2006 et 2007.

A l'automne 2007, le déficit public notifié de 2006 était évalué à 2,5 points de PIB, tant par la France que par la Commission européenne, seules les opérations de swap étant alors prises en compte. Depuis le 28 mars 2008, l'Insee évalue en revanche le déficit public notifié de 2006 à 2,4 points de PIB, en prenant également en compte les nouvelles modalités de comptabilisation des investissements militaires.

3. Une sous-estimation du déficit qui se partage également entre Etat et collectivités territoriales

Le gouvernement a communiqué sur le fait que le déficit des collectivités territoriales ayant été supérieur de 0,2 point de PIB à ses prévisions, cela indiquait, selon lui, que le 0,3 point de déficit supplémentaire provenait des collectivités territoriales.

Cela semble contestable.

Tout d'abord, l'Etat a lui aussi connu un déficit supérieur de 0,2 point aux prévisions, comme l'indique le tableau ci-après.

Le solde des administrations publiques

(en points de PIB)

	2006	2007		Ecart / prévision
		Prévision associée au PLF 2008	Exécution
Etat	-2,6	-1,9	-2,1	-0,2
Organismes divers d'administration centrale	0,6	-0,1	-0,1	0,0
Administrations publiques locales	-0,2	-0,2	-0,4	-0,2
Administrations de Sécurité sociale	-0,2	-0,2	-0,1	0,1
Besoin de financement total des APU	-2,4	-2,4	-2,7	-0,3

Sources : rapport économique, social et financier pour 2008 ; Insee

Ensuite, le fait que le déficit des collectivités territoriales se soit accru, et non stabilisé, en 2007, n'a rien d'étonnant ^{4 ( * )} .

Tout d'abord, on observe depuis 1999 une tendance constante à la diminution de l'excédent, puis, depuis 2003, année de solde équilibré, à l'aggravation du déficit, comme l'indique le graphique ci-après.

Le solde des administrations publiques locales

(en points de PIB)

Source : Insee

Ensuite, l'année 2007 ayant été une année pré-électorale pour les communes et les départements, il n'était pas réaliste d'espérer une inflexion de la tendance. En effet, du fait du phénomène dit du « cycle électoral » ^{5 ( * )} , les années de fin de mandat se caractérisent par une accélération des dépenses. La forte augmentation de l'investissement local observée en 2007 devrait donc, comme le souligne Dexia dans une récente note de conjoncture ^{6 ( * )} , être suivie d'un ralentissement en 2008.

Le procédé du gouvernement est bien connu : il s'agit de faire reposer la programmation des finances publiques sur des prévisions peu réalistes concernant les collectivités territoriales, puis de présenter cette erreur volontaire de prévision comme un signe de « l'intempérance budgétaire » des collectivités territoriales.

Le graphique ci-après montre qu'il s'agit là d'une tentation permanente de la part du gouvernement.

La prévision de solde des collectivités territoriales associée aux programmes de stabilité

(en points de PIB)

Sources : Insee, programmes de stabilité

Ainsi, les programmes de stabilité 2006-2008 et 2007-2009 prévoyaient un excédent considérable des collectivités territoriales à l'échéance de la programmation, allant jusqu'à 0,4 point de PIB en 2009. Comme votre rapporteur général l'avait fait remarquer à l'époque, cela était irréaliste.

Depuis, le gouvernement prévoit un simple retour à l'équilibre, mais cela ne l'empêche pas de continuer à faire des collectivités territoriales un « bouc émissaire ».

* ⁴ On rappelle que si les collectivités territoriales doivent avoir une section de fonctionnement équilibrée, elles peuvent emprunter pour financer leurs investissements. Ce sont ces investissements qui expliquent leur déficit.

* ⁵ Selon ce phénomène, les dépenses d'investissement des collectivités territoriales tendent à augmenter l'année précédant une élection, et à diminuer les deux années suivantes. En effet, dans le premier cas, les collectivités se « hâtent » de terminer leurs programmes d'investissement, alors que dans le second il faut du temps pour que les nouveaux programmes « montent en puissance ».

* ⁶ Dexia, « Finances locales en France », février 2008.