Finances sociales : quel chemin vers l'équilibre ?

II. 2009 A 2011 : QUEL CHEMIN VERS L'ÉQUILIBRE ?

Plusieurs conditions devront être respectées pour permettre le retour à l'équilibre de la sécurité sociale et, notamment, celle d'atteindre l'objectif gouvernemental d'un retour à l'équilibre du régime général dès 2011 . Certaines ont un caractère urgent et peuvent être réglées rapidement, d'autres sont de nature plus structurelles et complexes mais ne doivent pas pour autant être reportées.

A. LES MESURES URGENTES

Trois questions restent en suspens et exigent des réponses rapides du Gouvernement.

1. Traiter la question des déficits accumulés

La question prioritaire est celle du traitement de la dette accumulée du régime général , qui s'élevait à 12,5 milliards d'euros à la fin de 2006, à 20,1 milliards d'euros à la fin de 2007 et pourrait atteindre près de 30 milliards d'euros à la fin de cette année . Ces montants ne sont plus soutenables, compte tenu de la situation actuelle des marchés financiers ^{2 ( * )} . Il y a donc urgence à traiter cette question.

En effet, les charges financières supportées par l'Acoss, et donc par le régime général, correspondent aux charges d'intérêt sur les emprunts contractés auprès de la Caisse des dépôts et consignations qui est liée, par convention, avec l'Acoss. Elles se sont élevées à 648 millions d'euros en 2007, après 271 millions en 2006. Pour 2008, ces charges sont estimées à près de 1 milliard d'euros par l'Acoss.

Le ministre des comptes publics a indiqué, lors de la conférence nationale des finances publiques du 28 mai dernier, que le Gouvernement s'engageait à régler la question en 2008. Il pourrait ainsi décider de transférer la dette, en tout ou partie, à la Cades . Or, conformément aux règles fixées par la Lolfss, tout nouveau transfert de dette à cette structure devra être accompagné d'une augmentation des recettes de façon à ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette sociale. Actuellement, l'horizon d'apurement de cette dette est autour de 2021.

La Cades refinance aujourd'hui la dette dont elle assure la gestion, soit 73 milliards d'euros, grâce au produit de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Celle-ci a rapporté 5,7 milliards d'euros en 2007. Pour la reprise d'une nouvelle dette sans allonger la durée d'amortissement de la dette existante, il est nécessaire d'envisager une augmentation de 0,07 point du taux de la CRDS par tranche de 10 milliard d'euros de dette .

Or, le Gouvernement ne souhaite pas, à ce stade, augmenter le taux de la CRDS. Il va donc falloir trouver une autre recette dont la dynamique sera aussi régulière et fiable que la CRDS, dont le produit repose à 80 % sur les revenus d'activité.

L'idée d'un redéploiement d'une partie des excédents du FSV est de plus en plus souvent évoquée. Il n'est cependant pas certain que cette solution puisse réellement offrir toutes les garanties nécessaires. En effet, comme le précise le dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, « du fait de la nature particulière de ses dépenses et de ses recettes, les comptes du FSV sont sujets à des fluctuations parfois importantes ».

Le solde cumulé du FSV est ainsi devenu négatif en 2002 et s'est creusé chaque année par la suite jusqu'en 2006. L'année 2007 a marqué une inversion de tendance avec un retour à l'équilibre du fonds et un déficit cumulé en léger retrait à 4,8 milliards d'euros. Celui-ci représente toutefois encore plus du tiers des produits annuels du fonds.

Et, comme le FSV n'a pas l'autorisation d'emprunter, son déficit cumulé pèse lourdement sur la trésorerie de la Cnav, principal régime financé par ce fonds.

Evolution du solde du FSV
(en millions d'euros)
	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Solde annuel	- 933	- 639	- 2 005	- 1.260	151	980
Solde cumulé	- 1 056	- 1 695	- 3 700	- 4 960	- 4 809	- 3 829
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

La solution préconisée par le Gouvernement a donc deux défauts : le caractère relativement aléatoire des excédents, extrêmement sensibles à l'évolution de la conjoncture économique, et le report du remboursement à la Cnav des sommes qui lui sont dues.

On pourrait aussi envisager de transférer, non pas une partie des excédents du FSV, mais une quote-part de ses recettes . Cette solution présenterait plus de garanties en termes de stabilité et de dynamisme de la ressource. En effet, on a constaté une progression relativement forte des recettes du fonds en 2007, à hauteur de 7 %, pour atteindre 14,5 milliards d'euros. Mais cette hausse est très directement liée à la nature des recettes du FSV, étroitement corrélées à l'évolution de la conjoncture économique, et à la forte augmentation du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dont l'assiette a été récemment sensiblement élargie.

En tout état de cause, votre commission restera extrêmement vigilante sur les solutions qui seront proposées car il ne serait pas acceptable que, du fait d'un mauvais choix, le coût ou la durée de la dette portée par la Cades soient accrus.

2. Poursuivre la clarification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale

La deuxième question qui appelle une réponse rapide est celle de la clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale . L'année 2007 a certes permis de très importantes avancées dans ce domaine. La mise en place d'un ministère des comptes publics y est sans doute pour beaucoup et votre commission s'en félicite. Ainsi, dès le mois d'octobre dernier, l'Etat a apuré une dette de 5,1 milliards d'euros envers la sécurité sociale, il a veillé à mieux budgéter les dotations dues à la sécurité sociale en loi de finances pour 2008 et il a renforcé les conditions de l'exécution de ces crédits par une circulaire du 17 décembre 2007.

Néanmoins, en dépit de ces efforts, une dette s'est reconstituée ; comme le souligne le dernier rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, « la dette de l'Etat s'est reconstituée de façon significative en 2007 ».

Nette des versements effectués en période complémentaire, cette dette atteint, au 31 décembre 2007, 1,74 milliard d'euros pour le régime général , à comparer avec les 5,1 milliards constatés au 31 décembre 2006. Pour les autres régimes, elle s'élève à 1,3 milliard d'euros, ce qui entraîne une dette totale de l'Etat à l'égard de l'ensemble des régimes de sécurité sociale de 3,04 milliards d'euros .

Elle est due pour l'essentiel aux insuffisances de crédits budgétaires destinés à compenser les exonérations ciblées qui atteignent 1,56 milliard d'euros , dont 358 millions pour les dispositifs destinés à l'outre mer, 342 millions pour les contrats d'apprentissage, 287 millions pour les dispositifs applicables en zone de revitalisation rurale, 243 millions au titre du plan services à la personne, 145 millions pour les contrats de professionnalisation.

Elle est également due aux sous-dotations de certaines prestations versées pour le compte de l'Etat. Cette catégorie a néanmoins été bien plus correctement dotée en 2007, en bénéficiant notamment d'un certain nombre d'ouvertures en loi de finances rectificative. La dette à ce titre ne s'élève donc plus qu'à 331 millions d'euros , dont 264 millions au titre de l'aide médicale d'Etat (AME) et 65 millions pour l'allocation de parent isolé. Les insuffisances au titre de l'AME représentent toutefois plus de 56 % de la dépense effectué à ce titre.

3. Régler la situation du Ffipsa

La troisième question urgente, hélas récurrente depuis plusieurs exercices, est celle du traitement de la situation très dégradée du Ffipsa .

Deux chiffres permettent d'en prendre la mesure : le déficit annuel du fonds dépasse désormais largement les 2 milliards d'euros et son déficit cumulé devrait approcher, à la fin de l'année, les 8 milliards d'euros .

Si aucune mesure n'est prise et, en particulier, si le Gouvernement persiste à ne pas verser de subvention d'équilibre à ce régime, en dépit des dispositions de l'article L. 731-4 du code rural, le montant de l'endettement cumulé du Ffipsa pourrait atteindre 20 milliards d'euros à la fin 2012 , conformément à la trajectoire présentée par le Gouvernement, dans l'annexe B du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles
(En milliards d'euros)
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Recettes	15,0	14,2	14,2	14,1	13,9	13,8	13,6
Dépenses	16,3	16,5	16,8	16,9	17,1	17,2	17,4
Solde	- 1,3	- 2,3	- 2,7	- 2,8	- 3,1	- 3,4	- 3,8
Source : annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

Aucun début de solution n'est encore esquissé pour remédier à cette situation. Seules quelques pistes éventuelles ont été évoquées lors des débats en séance publique de l'automne dernier. Des décisions devront pourtant être prises, notamment pour traiter le problème de l'accumulation des déficits du Ffipsa, dont la Cour des comptes continue de dire qu'il incombe à l'Etat.

La seule mesure intervenue en 2007 a été la reprise - bienvenue - du solde de la dette de l'ancien Bapsa, soit 620 millions d'euros, en application de l'article 83 de la loi de finances rectificative pour 2007.

Le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques mentionne l'engagement du Gouvernement à définir les modalités d'apurement de la dette du Ffipsa en 2008 . Ce sera un premier pas, naturellement nécessaire, mais qui ne résoudra en rien les problèmes structurels auxquels est confronté ce régime. Votre commission estime indispensable que des pistes d'évolution sérieuses soient proposées dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale et loi de finances pour 2009 .

* ² Cf. sur ce point l'audition du président du conseil d'administration de l'Acoss, infra p. 52.