III. DE QUELQUES SITUATIONS CONCRÈTES

- L'idée que des politiques budgétaires pouvaient être assorties d'effets non keynésiens a, pour la première fois, été suggérée par Giavazzi et Pagano en 1990 au sujet des épisodes danois et irlandais survenus, le premier en 1983-1984, le second en 1987-1989. L'étude de la politique budgétaire suédoise de 1990-1994 a ajouté à cet argumentaire.

LES CAS DANOIS, IRLANDAIS ET SUÉDOIS

Les épisodes de consolidations budgétaires expansionnistes les plus souvent cités sont le Danemark (en 1983-1984) et l' Irlande (1987-1989) ( Giavazzi et Pagano, 1990 ) tandis que la Suède (1990-1994) serait l'exemple type d'expansion budgétaire non keynésienne ( Giavazzi et Pagano, 1996 ), c'est-à-dire inefficace.

- A la suite d'une forte détérioration des finances publiques, des politiques budgétaires restrictives ont été mises en place au Danemark et en Irlande . En même temps, la consommation et l'investissement privés ont fortement accéléré. Giavazzi et Pagano (1990) soulignent l'importance des ajustements de taux de change , de la politique monétaire et des effets de richesse mais considèrent que ces facteurs n'expliquent que partiellement le phénomène . A partir des estimations de fonctions de consommation pour chacun de ces deux pays, ils constatent que la consommation est significativement sous-estimée lors des resserrements budgétaires. Autrement dit, les consolidations budgétaires auraient modifié par elles-mêmes la dynamique de la consommation en l'augmentant. Ils expliquent cette situation par l' élévation du revenu permanent des consommateurs et par l'investissement privé qui aurait été un facteur déterminant de l'accélération de croissance. Cependant, ils ne trouvent aucune corrélation significative entre les erreurs d'estimation de leurs équations et les variations des dépenses publiques.

En sens inverse, selon Creel (1998), le comportement de consommation au Danemark a de fortes caractéristiques keynésiennes, une fois la libéralisation financière prise en compte. Selon Bradley et Whelan (1997), la forte croissance en Irlande ne peut être expliquée par des mécanismes anti-keynésiens, mais plutôt par une forte croissance des exportations consécutive à l'accélération de la croissance mondiale entre 1987 et 1989 .

- Dans le cas suédois , Giavazzi et Pagano (1996) identifient la période 1990-1994 comme exemple d'une expansion budgétaire ayant eu un effet de contraction sur l'activité globale . Cette période se restreint cependant à 1990-1993, la croissance étant vigoureuse en 1994. Le cas suédois se caractérise par une forte augmentation du déficit public à la suite de réductions d'impôt, accompagnée d'une chute de la consommation privée.

Cependant, des spécificités extra-budgétaires semblent pouvoir expliquer le profil de la croissance en Suède . Les consommateurs suédois ont augmenté leur épargne en période de hausse du chômage. La chute des prix de l'immobilier a aussi pu contribuer à la faiblesse de la consommation. Par ailleurs l'épisode budgétaire concerné présentait lui aussi des particularités. La réforme fiscale n'a contribué que pour 1 point de PIB au creusement du déficit. La crise financière a augmenté l'incertitude sur les perspectives économiques et poussé les ménages à constituer une épargne de précaution ; les entreprises à retarder leurs investissements. Elle a surtout privé les ménages de financement, ce qui fut une des causes du ralentissement.

- Le Royaume-Uni est également parfois mentionné comme fournissant l'exemple d'une contraction budgétaire suivie d'une accélération de la croissance. Mais, des facteurs exceptionnels non pris en compte dans les indicateurs de politique budgétaire peuvent expliquer cette situation.

L'EXEMPLE DU ROYAUME-UNI EN 1997

En 1997 , une politique budgétaire restrictive a été mise en place en période de croissance rapide alors que le taux de chômage était de 8 %. Par ailleurs, les taux d'intérêt ont été graduellement augmentés par la Banque d'Angleterre en 1997 (de 5,75 % en septembre 1996 à 7,5 % en janvier 1998). Cependant, les taux d'intérêt nominaux de long terme ont légèrement diminué, si bien qu'en moyenne les taux d'intérêt réels de court et de long terme n'ont que légèrement augmenté. Dans le même temps, le taux de change effectif réel de la livre s'est fortement apprécié. Les conditions monétaires ont donc été resserrées, permettant de considérer cette consolidation comme pure .

Le resserrement de la politique budgétaire s'est traduit, entre 1996 et 1998, par une amélioration annuelle de 1,1 point de PIB du solde structurel, sans décélération de la croissance.

C'est la consommation des ménages qui a constitué le principal moteur de la demande en 1997. Cependant, celle-ci a été impulsée par un facteur exceptionnel au début de 1997 : le versement de revenus exceptionnels suite au changement de statut des building societies et à la démutualisation des compagnies d'assurance-vie (36 milliards de livres, soit 6,5 % du revenu net annuel des ménages).

- Plusieurs pays ont connu au cours de ces dernières années une réduction marquée de leurs dépenses publiques exprimées en points de PIB, dont une partie peut être attribuée à des mesures structurelles (l'autre, venant d'une croissance économique supérieure à son rythme potentiel pouvant être considérée comme conjoncturelle).

Généralement, il s'est agi de pays où le niveau initial des dépenses publiques était particulièrement élevé, excepté l'Irlande et le Canada.

La diminution des dépenses publiques a suivi des cheminements différenciés :

- à petits pas , en Autriche et, à un moindre degré, au Danemark et au Canada ;

- à grandes marches dans les autres pays, avec toutefois des ressauts parfois importants comme en Norvège notamment.

SÉQUENCES DE BAISSE DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LES PAYS OÙ LE RATIO DÉPENSES PUBLIQUES/PIB A ÉTÉ RÉDUIT DE PLUS DE 6 POINTS
ENTRE 1995 ET 2005

DÉPENSES PUBLIQUES

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005

2005/1995

Autriche

56,0

- 0,5

- 2,5

+ 0,4

- 0,2

- 0,8

- 0,6

- 0,1

+ 0,3

- 0,9

- 0,5

49,6

- 6,4

Canada

48,5

- 1,9

- 2,3

+ 0,5

- 2,1

- 1,6

+ 0,9

- 0,7

- 0,4

- 1,0

- 0,6

39,9

- 8,6

Danemark

59,5

+ 0,4

- 2,0

- 0,3

- 3,0

- 1,9

+ 0,6

+ 0,4

0

- 0,1

- 1,8

53,0

- 6,5

Finlande

59,0

+ 0,3

- 3,3

- 3,6

- 0,6

- 3,0

0

+ 1,0

+ 1,1

+ 0,3

- 0,4

50,8

- 8,2

Irlande

41,4

- 2,1

- 2,5

- 2,2

- 0,3

- 2,5

+ 1,6

+ 0,2

0

- 0,3

+ 0,9

34,0

- 7,4

Norvège

51,5

- 2,5

- 1,8

+ 2,4

- 1,5

- 5,4

+ 1,6

+ 3,2

+ 1,0

- 2,6

- 3,0

42,9

- 8,6

Suède

67,1

- 2,3

- 2,3

- 2,2

- 0,5

- 3,0

- 0,3

+ 1,4

+ 0,3

- 1,5

- 0,3

56,4

- 10,7

Note de lecture : à partir d'un niveau de dépenses publiques de 56 points de PIB en 1995, l'Autriche a rejoint un niveau de 49,6 points de PIB, soit - 6,4 points de PIB du ratio dépenses publiques sur PIB, en réduisant celui-ci de 0,5 point de PIB en 1996, 2,5 points de PIB en 1997, etc.

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

On relève que l'essentiel du processus de réduction des dépenses publiques dans le PIB intervient à la fin des années 90 , phase de très forte croissance économique (v. ci-après).

- La réduction des dépenses publiques s'est accompagnée d'une très nette augmentation des capacités de financement des administrations publiques .

A partir de déficits publics souvent élevés, les pays concernés sont généralement passés à des capacités de financement importantes, l'Autriche exceptée.

ÉVOLUTION DU SOLDE FINANCIER PUBLIC DES PAYS OÙ LE RATIO DÉPENSES PUBLIQUES/PIB A ÉTÉ RÉDUIT DE PLUS DE 6 POINTS
ENTRE 1995 ET 2005

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005

2005/1995

Autriche

- 5,7

+ 1,7

+ 2,2

- 0,6

+ 0,1

+ 0,7

+ 1,5

- 0,6

- 1,0

+ 0,2

- 0,4

- 1,6

+ 4,1

Canada

- 5,3

+ 2,5

+ 3,0

- 0,1

+ 1,5

+1,3

- 2,2

- 0,8

+ 1,0

+ 0,7

+ 1,0

+ 1,7

+ 7,0

Danemark

- 2,9

+ 1,0

+ 1,4

+ 0,5

+ 1,4

+ 0,9

- 1,1

- 1,0

- 0,3

+ 1,8

+ 2,3

+ 4,0

+ 6,9

Finlande

- 3,8

+ 1,1

+ 1,7

+ 2,8

+ 0,6

+ 4,9

- 1,9

- 1,0

- 1,9

- 0,4

+ 0,5

+ 2,4

+ 6,2

Irlande

- 2,1

+ 2,0

+ 1,6

+ 0,8

+ 0,1

+ 2,0

- 3,6

- 1,2

+ 0,6

+ 1,4

- 0,6

+ 1,0

+ 3,1

Norvège

3,4

+ 3,1

+ 1,3

- 4,3

+ 2,7

+ 9,4

- 2,0

- 4,3

- 1,8

+ 4,2

+ 4,1

+ 15,5

+ 12,1

Suède

- 6,9

+ 4,1

+ 1,8

+ 2,9

+ 0,4

+ 2,7

- 2,4

- 3,1

+ 0,3

+ 1,8

+ 1,1

+ 2,7

+ 9,6

Note de lecture : à partir d'un déficit public de 5,7 points de PIB en 1995, l'Autriche est passée à un déficit de 1,6 point de PIB en 2005 (soit une amélioration de sa capacité de financement de 4,1 points de PIB au cours de la période) en augmentant sa capacité de financement de 1,7 point de PIB en 1996 de 2,2 points de PIB en 1997, etc., malgré une réduction de cette capacité de financement de 1 point de PIB en 2003...

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

Toutefois, l'augmentation de la capacité de financement des administrations publiques a été généralement moins nette que celle qu'aurait dû produire la réduction des dépenses publiques .

En Autriche, au Canada, en Finlande, en Irlande et en Suède, la réduction des recettes publiques a pu compenser une partie des effets de la baisse des dépenses publiques sur la capacité de financement des administrations publiques et amortir le choc sur la croissance provoqué par la réduction des dépenses publiques. Cependant, au Danemark et en Norvège, les deux composantes de l'intervention publique sont allées dans le même sens.

ÉVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES DANS LES PAYS OÙ LE RATIO DÉPENSES PUBLIQUES/PIB A ÉTÉ RÉDUIT DE PLUS DE 6 POINTS
ENTRE 1995 ET 2005

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005

2005/1995

Autriche

50,3

+ 1,1

- 0,2

- 0,2

- 0,1

- 1,2

+ 1,0

- 0,7

- 0,7

- 0,5

- 0,9

47,9

- 2,4

Canada

43,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,5

- 0,6

+ 0,8

- 1,5

- 1,4

- 0,3

- 0,3

+ 0,4

41,0

- 2,2

Danemark

56,7

+ 0,5

- 0,6

+ 0,2

+ 0,4

- 1,0

- 0,5

- 0,6

- 0,3

+ 1,7

+ 0,4

56,9

+ 0,2

Finlande

55,2

+ 1,1

- 1,6

- 0,6

- 0,2

+ 2,0

- 1,9

+ 0,1

- 0,9

- 0,1

+ 0,1

53,2

- 2,0

Irlande

39,3

- 0,1

- 0,9

- 1,6

- 0,2

- 0,5

- 2,0

- 1,0

+ 0,6

+ 1,2

+ 0,4

35,6

- 3,7

Norvège

54,9

+ 0,7

- 1,6

- 1,9

- 1,2

+ 3,9

- 0,3

- 1,1

- 0,8

+ 0,8

+ 1,2

58,6

+ 3,7

Suède

60,2

+ 1,9

- 0,6

+ 0,7

- 0,1

- 0,3

- 1,7

- 1,6

+ 0,5

+ 0,3

+ 0,8

59,1

- 1,1

Note de lecture : à partir d'un niveau de recettes publiques de 50,3 points de PIB en 1995, l'Autriche a rejoint un niveau de 47,9 points de PIB en 2005 (2,4 points de PIB de moins) en augmentant ses recettes publiques de 1,1 point de PIB en 1996 puis en les diminuant de 0,2 point en 1997, de 0,2 point de PIB en 1998, etc.

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

- Si on ne relève aucune corrélation nette entre réduction des dépenses publiques et détérioration des performances macroéconomiques, on ne note pas non plus d'amélioration de ces performances .

Le déficit de production du début de période (1995) est généralement plus faible en fin de période avec des améliorations parfois spectaculaires (la Finlande et la Norvège) sans qu'un lien de causalité puisse être établi de la réduction des dépenses publiques vers l'amélioration de la croissance économique. Des variables d'environnement ont pu jouer comme dans d'autres épisodes de baisse des dépenses publiques pour expliquer la résistance de l'économie. Celle-ci, à son tour, a exercé des effets favorables à la réduction des dépenses publiques dont une partie peut être attribuée à des facteurs conjoncturels.

Dans la majorité des pays, un déficit de production demeure en 2005, et les pays qui ont pratiqué une réduction importante des dépenses publiques sont restés sous leur potentiel de croissance au long de la période quand, à l'inverse, tous les pays européens où la politique budgétaire n'aura pas été restrictive auront dépassé leur potentiel au cours de la phase haute du cycle économique de cette période.

*

Au total, sous l'angle la croissance économique, ces pays auront amélioré leur position économique de départ sans pour autant généralement rejoindre leurs pleines capacités productives.

ÉCARTS DE PRODUCTION

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2005/1995

Autriche

- 0,6

+ 0,3

- 0,3

+ 1,1

+ 0,9

+ 1,0

- 1,8

- 1,6

- 1,2

+ 0,2

- 0,2

+ 0,4

Canada

- 2,2

- 1,5

+ 1,2

+ 0,8

+ 2,2

+ 2,1

- 1,2

+ 0,2

- 0,9

- 0,1

- 0,2

+ 2,0

Danemark

- 0,1

+ 0,3

+ 0,7

- 0,3

0

0

+ 1,2

- 1,3

- 1,5

- 1,1

+ 0,1

+ 1,14

Finlande

- 8,0

+ 1,7

+ 3,5

- 2,0

+ 0,6

+ 2,2

- 2,0

- 0,7

- 0,2

+ 0,9

- 0,5

+ 7,5

Irlande

- 3,7

+ 0,5

+ 3,2

+ 0,5

+ 2,7

+ 1,6

- 0,7

- 0,8

- 1,3

- 0,8

- 0,7

+ 3,0

Norvège

- 1,6

+ 1,4

+ 1,8

+ 1,4

+ 0,1

- 0,5

- 0,5

- 1,2

- 1,3

+ 0,9

+ 0,7

+ 2,3

Suède

- 4,0

- 0,3

+ 0,9

+ 1,5

+ 1,9

+ 1,7

- 1,5

- 0,7

- 0,8

+ 0,6

+ 0,4

+ 4,4

Note de lecture : l'écart de production mesure la différence entre le niveau du PIB effectif et le niveau théorique du PIB qui pourrait être atteint si le plein emploi des facteurs de production était assuré compte tenu des gains de productivité de chaque économie. Lorsque l'écart de production est négatif, cela signifie que l'activité économique est sous son potentiel comme, par exemple, en Autriche, en 1995, où l'activité est inférieure de 0,6 point de PIB à ce qu'elle pourrait être compte tenu des capacités productives du pays.

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

CROISSANCE ÉCONOMIQUE EN VOLUME DANS LES PAYS OÙ LE RATIO DÉPENSES PUBLIQUES/PIB A ÉTÉ RÉDUIT DE PLUS DE 6 POINTS
ENTRE 1995 ET 2005

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Moyenne annuelle 2005/1995

Autriche

2,2

2,5

1,9

3,6

3,4

3,5

0,8

1,1

1,2

2,6

2,0

2,2

Canada

2,8

1,6

4,2

4,1

5,5

5,2

1,8

3,1

2,0

2,9

2,9

3,3

Danemark

3,1

2,8

3,2

2,2

2,6

3,5

0,7

0,5

0,7

1,9

3,1

2,2

Finlande

3,5

3,6

6,2

4,9

3,4

5,2

1,0

2,1

2,4

3,5

2,2

3,4

Irlande

9,6

8,3

11,7

8,6

10,7

9,2

6,2

6,1

4,4

4,5

4,6

7,6

Norvège

4,4

5,3

5,2

2,6

2,1

2,8

2,7

1,1

1,1

3,1

2,3

3,0

Suède

4,1

1,4

2,5

3,6

4,3

4,4

1,2

2,0

1,8

3,2

2,7

2,8

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

Après une croissance économique soutenue à la fin des années 90 correspondant à la phase haute du cycle économique mondial, qui a permis à la plupart de ces pays d'obtenir une activité économique au-dessus de leur potentiel, par conséquent une activité non soutenable, la croissance économique a ralenti pour revenir au-dessous du potentiel.

* Dans un certain nombre de ces pays, la vigueur de prix de production doit être soulignée. Dans la plupart d'entre eux, l'inflation a excédé 2 % l'an (soit un rythme supérieur à la cible de la BCE), et, en Irlande, et en Norvège, elle a été très supérieure.

Cette caractéristique a favorisé une forte croissance nominale du PIB, dont on rappelle qu'il constitue le dénominateur du ratio dépenses publiques/PIB, facilitant la diminution de ce ratio.

Au demeurant, dans les pays concernés, malgré la décrue du niveau relatif des dépenses publiques dans le PIB, la croissance en volume de certaines dépenses a pu être très élevée.

CROISSANCE ANNUELLE EN VOLUME DES DÉPENSES PUBLIQUES
DE PROTECTION SOCIALE ENTRE 1995 ET 2006

(en % d'augmentation)

Croissance

Rang décroissant

Autriche

1,8

12

Belgique

2,1

10

Canada

1,5

13

Danemark

0,3

15

France

2,4

8

Allemagne

0,9

14

Irlande

6,3

1

Italie

2,6

7

Luxembourg

4,0

4

Pays-Bas

4,0

4

Norvège

4,6

2

Espagne

4,3

3

Suède

2,0

11

Royaume-Uni

2,3

9

États-Unis

3,0

6

Ainsi, la Norvège qui est le deuxième pays pour la baisse du niveau relatif des dépenses publiques dans le PIB est aussi le deuxième pays dans le classement des pays par ordre décroissant d'augmentation réelle des dépenses publiques de protection sociale.

CROISSANCE ÉCONOMIQUE EN VALEUR DANS LES PAYS OÙ LE RATIO DÉPENSES PUBLIQUES/PIB A ÉTÉ RÉDUIT DE PLUS DE 6 POINTS
ENTRE 1995 ET 2005

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Moyenne annuelle 2005/1995

Autriche

4,2

3,5

2,0

3,8

4,0

5,2

2,6

2,2

2,6

4,6

4,1

3,5

Canada

5,1

3,3

5,5

3,7

7,4

9,6

2,9

4,2

5,4

6,1

6,1

5,4

Danemark

4,4

4,9

5,3

3,4

4,3

6,6

3,2

2,8

2,7

4,1

5,7

4,3

Finlande

8,4

3,3

8,5

8,6

3,1

8,3

4,3

3,2

2,2

3,8

3,9

5,2

Irlande

13,0

10,6

15,8

16,3

15,1

15,2

12,2

11,4

6,6

6,8

7,9

11,8

Norvège

7,3

9,5

8,2

1,9

8,9

19,1

3,9

- 0,5

3,8

8,9

11,0

10,3

Suède

7,6

2,3

4,1

4,3

5,5

5,8

3,2

3,6

3,7

4,6

3,9

4,4

Source : OCDE. Calculs de l'auteur.

- Pour autant, il faut conclure par une observation importante .

Excepté l'Irlande, tous les pays dans lesquels une diminution importante des dépenses publiques est intervenue ont connu une augmentation des inégalités de revenus .

Elle a été d'autant plus prononcée (Finlande, Suède) que la baisse du niveau des dépenses publiques a été plus forte.

ÉVOLUTION DES INÉGALITÉS DE REVENUS

Forte baisse

Baisse moyenne

Légère baisse

Aucun changement

Hausse légère

Hausse moyenne

Forte hausse

- 12 %

Entre -7%
et -12 %

Entre -2 et -7 %

Compris entre +/- 2 %

Entre +2
et +7 %

Entre +7 %
et +12 %

+ 12 %

Du milieu des années 1970
au milieu des années 1980

Grèce

Finlande

Suède

Canada

Pays-Bas

États-Unis

Royaume-Uni

Du milieu des années 1980
au milieu des années 1990

Espagne

Australie

Danemark

Autriche

Canada

France

Grèce

Irlande

Belgique

Allemagne

Luxembourg

Japon

Suède

Rép. tchèque

Finlande

Hongrie

Pays-Bas

Norvège

Portugal

Royaume-Uni

États-Unis

Italie

Mexique

Nlle-Zélande

Turquie

Du milieu des années 1990
à 2000

Mexique

Turquie

France

Irlande

Pologne

Australie

Rép. tchèque

Allemagne

Hongrie

Italie

Luxembourg

Pays-Bas

Nlle-Zélande

Portugal

États-Unis

Autriche

Canada

Danemark

Grèce

Japon

Norvège

Royaume-Uni

Finlande

Suède

Note : Il y a une forte variation des inégalités quand le coefficient de Gini évolue de plus de 12 %, variation modérée quand il évolue entre 7 et 12 %, variation faible au-dessous de 7 % ; pas de changement en deçà de 2 %.

Les résultats sont basés sur les évaluations du coefficient de Gini pour quatre années de référence qui peuvent varier parmi certains pays.

- « 2000 » : données de l'année 2000 dans tous les pays, excepté 1999 pour l'Australie, l'Autriche et la Grèce et 2001 pour l'Allemagne, le Luxembourg, la Nouvelle Zélande et la Suisse ; et 2002 pour la République tchèque, le Mexique et la Turquie ;

- « Milieu des années 1990 » équivaut à « 1995 », sauf : 1993 pour l'Autriche, 1994 pour l'Australie, le Danemark, la France, l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande, le Japon, le Mexique et la Turquie et 1996 pour la République tchèque et la Nouvelle Zélande ;

- « Milieu des années 1980 » : 1983 pour l'Autriche, la Belgique, le Danemark et la Suède ; 1984 pour l'Australie, la France, l'Italie et le Mexique ; 1985 pour le Canada et la Norvège ; 1987 pour l'Irlande et la Turquie ; 1988 pour la Grèce et 1989 pour les États-Unis.

- la période de « mi-1980 à mi-1990 » se réfère au début des années 1990.

Source : DELSA/ELSA/WD/SEM(2005)1. OCDE.

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