N° 401
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' application de l' article 40 de la Constitution ,
Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin , vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
Tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, le Sénat a mis en place un nouveau système de vérification de la recevabilité financière des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution . Cette nouvelle procédure, applicable depuis le 1 er juillet 2007, tend à déclarer, lorsqu'il y a lieu, l'irrecevabilité financière dès le dépôt de l'amendement . Auparavant, un amendement irrecevable au regard de l'article 40 pouvait être discuté en séance publique, après avoir été déposé. La décision concernant son irrecevabilité, si elle était invoquée, était donc rendue en séance publique.
Le présent rapport d'information dresse un premier bilan et propose un recueil de jurisprudence portant sur les 4.000 premiers amendements parlementaires ayant fait l'objet de la nouvelle procédure. 3,8 % de ces amendements ont été déclarés irrecevables
Après un an d'expérience, la nouvelle procédure présente l'avantage de la simplicité. Les amendements venant en discussion en séance publique sont sécurisés sur un plan juridique . La probabilité que l'article 40 soit invoqué en séance, par le gouvernement ou par tout sénateur, est devenue extrêmement faible, ce qui permet à la discussion sur les amendements de se poursuivre jusqu'à leur vote.
Assurer la conformité des amendements à la Constitution sans censurer l'initiative parlementaire, telle est la pratique constante du Sénat depuis 1958, en ce qui concerne l'article 40.
I. L'APPLICATION DE LA PROCÉDURE RELATIVE À L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION
La vérification de la recevabilité financière de l'initiative parlementaire présente une spécificité par rapport au contrôle portant sur le respect des domaines respectifs de la loi et du règlement prévu par l'article 41 de la Constitution : cette vérification relève initialement d' une procédure parlementaire . Un temps envisagée par les rédacteurs de la Constitution dans le cours de la procédure conduite au titre de l'article 40, l'intervention du Conseil constitutionnel ne peut, le cas échéant, avoir lieu qu' a posteriori , si ce dernier est saisi.
S'appuyant sur une longue tradition parlementaire remontant à la III ème République, ce contrôle a connu, au Sénat, une évolution sensible de sa procédure d'application depuis 2007. Il est néanmoins toujours resté attaché à une approche la plus souple et la plus équitable possible , dans le souci constant de privilégier l'application la plus favorable possible à l'initiative parlementaire.
A. UNE ÉVOLUTION RÉSULTANT DE LA DÉCISION DU 14 DÉCEMBRE 2006 DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Les différences entre le Règlement du Sénat et celui de l'Assemblée nationale
La mise en oeuvre de l'article 40 de la Constitution varie selon que l'on se reporte au Règlement du Sénat ou à celui de l'Assemblée nationale.
Au Sénat, l'article 45 du Règlement dispose que « tout amendement dont l'adoption aurait pour conséquence, soit la diminution d'une ressource publique non compensée par une autre ressource , soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, peut faire l'objet d'une exception d'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, la commission des finances, la commission saisie au fond ou tout sénateur. L' irrecevabilité est admise de droit , sans qu'il y ait lieu à débat, lorsqu'elle est affirmée par la commission des finances. L'amendement est mis en discussion lorsque la commission des finances ne reconnaît pas l'irrecevabilité ».
L'article 98 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose, pour sa part, que « s'il apparaît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le Président en refuse le dépôt. En cas de doute, le Président décide, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan ou un membre du bureau désigné à cet effet ; à défaut d'avis, le Président peut saisir le Bureau de l'Assemblée ».
Ainsi, à l'Assemblée nationale, un amendement irrecevable au regard de l'article 40 ne peut pas être distribué, et ne peut donc a fortiori jamais être présenté en séance par son auteur .
Au Sénat, et jusqu'au 1 er juillet 2007 , c'est-à-dire jusqu'à la modification apportée à la pratique du contrôle de recevabilité financière de l'amendement, un amendement irrecevable au regard de l'article 40 pouvait être discuté en séance, après avoir été déposé au Service de la Séance. La décision concernant son irrecevabilité était alors rendue, en application de l'article 45 du Règlement, en séance publique .