LES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Dans le cadre de la mission de contrôle à l'origine du présent rapport, votre rapporteur spécial a entendu :
- Pour la Banque de France :
- M. Frédéric Peyret , secrétaire général ;
- M. Yves Barroux , ancien secrétaire général ;
- M. Marc Moreau , directeur de l'immobilier et des services généraux ;
- Mme Véronique Bensaid , conseillère parlementaire auprès du gouverneur de la Banque de France ;
- Pour le comité central d'entreprise de la Banque de France :
- M. Michel Pédelahore-Hau , secrétaire ;
- Mme Martine Souflot , secrétaire adjointe ;
- M. Henri Vanmairis , secrétaire adjoint ;
- M. Michel Mardiné , responsable adjoint du département « gestion des centres ».
EXAMEN EN COMMISSION
A. LA COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Réunie le mercredi 28 mai 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu la communication de M. Paul Girod, rapporteur spécial de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », sur le patrimoine immobilier de la Banque de France .
M. Jean Arthuis, président , a souligné que la Banque de France, depuis plusieurs années, s'était engagée dans les réformes que requérait la transformation de son rôle de banque centrale, du fait de l'introduction, en 1998, de l'euro. En particulier, les effectifs de la Banque de France ont été réduits, revenant de 15.800 équivalents temps plein en 2002 à 12.800 équivalents temps plein aujourd'hui. De même, la loi du 20 février 2007 portant diverses dispositions intéressant la Banque de France a supprimé le conseil de la politique monétaire, en ne maintenant qu'un comité monétaire au sein du conseil général de la Banque de France, afin de tenir compte du transfert de la compétence, en ce domaine, à la Banque centrale européenne.
Il a estimé que la gestion immobilière était partie prenante de ces réformes. A cet égard, il a rappelé que son rapport d'information n° 254 (2002-2003), fait au nom de la commission des finances, sur le réseau de la Banque de France, avait souligné le caractère « surdimensionné » et coûteux de ce réseau. La Banque de France, depuis lors, a organisé la rationalisation de son implantation territoriale et, notamment, réalisé la cession de nombreuses succursales. Il convenait donc de dresser le bilan de ces opérations. Par ailleurs, il a souhaité savoir comment la Banque de France « optimisait » la gestion de son parc immobilier actuel, alors que la presse, parfois, se faisait l'écho de certains « privilèges » dont ce patrimoine serait le vecteur, concernant des logements consentis à des niveaux de loyers « avantageux » ou les centres de vacances dont dispose le personnel de la Banque de France.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , a tout d'abord fait valoir l'importance que revêtaient pour la Banque de France, en termes d'image, la qualité et la transparence de la gestion de son patrimoine immobilier. Puis il a présenté les résultats de son contrôle, mené en application de l'article 57 de la LOLF.
En premier lieu, il a établi le bilan des opérations de cession réalisées par la Banque de France depuis 2003, année d'engagement d'un processus de rationalisation de son patrimoine immobilier.
D'une part, la Banque de France a procédé, en 2004 et 2005, à la cession de 17 immeubles locatifs de haut « standing », dont 11 à Paris. Ces ventes lui ont rapporté un produit total de 90 millions d'euros.
D'autre part, dans le cadre de son « Plan d'adaptation de l'implantation territoriale » adopté en 2003, la Banque de France a estimé que 83 succursales pouvaient être fermées. Des fermetures ont été réalisées entre 2004 et 2006, de sorte que le réseau de la Banque de France comporte désormais 96 succursales, soit une par département. Cependant, il a souligné que la Banque de France n'avait vendu que 79 immeubles.
Il a indiqué que ces ventes avaient été réalisées, par priorité, en faveur de collectivités publiques. Ainsi, en juin 2007, 31 collectivités territoriales, dont 26 communes, avaient acquis une ancienne succursale, pour un total de 31,3 millions d'euros. Trois succursales ont été achetées par l'Etat et une par l'agence de l'eau Seine-Normandie. Le produit global des cessions au secteur public s'est élevé à 34,7 millions d'euros.
Les autres succursales fermées ont été mises en vente par la voie de deux appels d'offres. Le premier appel d'offres, lancé en 2005, a concerné 35 immeubles, répartis en cinq lots, pour un produit global de 89 millions d'euros. Le second appel d'offres, en 2006, a visé 11 immeubles, répartis en trois lots ; un produit de 27,3 millions d'euros a été dégagé par l'opération.
Au total, la vente des anciennes succursales a rapporté 151 millions d'euros à la Banque de France.
Enfin, il a évoqué la démarche d'« optimisation des locaux d'exploitation des unités sans caisse du réseau », dite « OLEUS », mise en place par la Banque de France depuis la fin de l'année 2006. Cette démarche s'est traduite, en 2007, par une cession à hauteur de 2,1 millions d'euros. Pour 2008, des cessions ont d'ores et déjà été engagées, à hauteur de 2,65 millions d'euros au total.
Il a indiqué que les produits cumulés des ventes immobilières conclues par la Banque de France entre 2004 et 2007, tous programmes de cessions confondus, s'élevaient à près de 242 millions d'euros, représentant une plus-value globale de 201 millions d'euros, dont 82 millions d'euros issus des ventes d'immeubles locatifs du domaine privé et 119 millions d'euros provenant des ventes au sein du parc d'exploitation. Ces cessions ont permis à la Banque de France de réaliser une économie de charges d'au moins 4,9 millions d'euros annuels, dont 3,7 millions d'euros hors impôts.
Il a considéré que la Banque de France avait conduit les appels d'offres dans de bonnes conditions de publicité, et qu'elle avait sollicité les expertises nécessaires pour l'évaluation des immeubles. Cependant, il a souligné la difficulté d'évaluer certains immeubles « atypiques » mis en vente, comme les anciennes succursales, faute de points de repère sur le marché de l'immobilier, ce qui pouvait expliquer, en partie, les différences constatées entre les évaluations du service des domaines et les prix de vente effectivement conclus.
Dans le cas des ventes à des investisseurs privés, le prix de cession s'est en général avéré très sensiblement supérieur aux évaluations domaniales. En moyenne, les ventes d'immeubles du parc d'exploitation de la Banque de France au secteur privé, en 2007, ont réalisé un produit supérieur aux évaluations domaniales de 10 % sans compter la vente de la succursale de Cannes, 47 % en l'intégrant, et, en 2005 et 2006, de 54 %.
A l'inverse, les cessions aux collectivités publiques ont donné lieu à certains « rabais » sur les prix, par rapport à l'évaluation domaniale. A ses yeux, il s'agissait d'une forme de « compensation » de la perte résultant, pour les économies locales, des fermetures de succursales. Ainsi 31 % des succursales ont été vendues avec un abattement moyen de 13 % par rapport à l'évaluation domaniale, et 20 % des succursales ont été vendues avec un abattement moyen de 22,7 %.
Par ailleurs, il a indiqué que, seules, les ventes conclues avec les collectivités territoriales acquérant une ancienne succursale dans le cadre de leur droit de préférence avaient été assorties d'une clause de « retour sur plus-values ». Il a regretté cette situation, et préconisé que ce type de clause, à l'avenir, soit systématiquement prévues dans les ventes immobilières de la Banque de France, comme elles l'étaient désormais dans les cessions immobilières de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président , a souligné l'importance de telles clauses de complément de prix. Il a rappelé l'illustration qu'en avait donnée le cas de la cession, puis du rachat, par l'Etat, de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, à la suite duquel la commission, dans le rapport d'information n° 37 (2007-2008) du rapporteur spécial, de MM. Bernard Angels et Adrien Gouteyron et de Mme Marie-France Beaufils, avait recommandé la généralisation de ces clauses pour les ventes immobilières de la sphère publique.
En deuxième lieu, M. Paul Girod, rapporteur spécial , a présenté l'organisation actuelle de sa gestion immobilière par la Banque de France. Il a indiqué que cette gestion concernait un parc encore considérable, composé de quelque 304 immeubles, représentant 942.000 m 2 , pour les biens détenus en propriété, et 39 immeubles, représentant 41.000 m 2 , pour les locaux pris à bail. Il a précisé qu'un cinquième de ces surfaces était occupé par des immeubles à finalité sociale et le parc locatif de la Banque de France.
S'agissant du parc d'exploitation, il a jugé que le taux moyen d'occupation des immeubles de bureaux, atteignant 12,6 m 2 par agent, était satisfaisant au regard du taux « cible » de 12 m 2 par agent actuellement visé par l'Etat pour ses propres services. Il a signalé que le fort taux d'occupation des immeubles du siège (10,1 m 2 par agent) était d'autant plus remarquable que son calcul intégrait de vastes espaces de circulation. Le taux moyen de 14,7 m 2 par agent enregistré s'agissant des immeubles du réseau, pour sa part, s'expliquait notamment par la réduction des effectifs de la Banque de France.
Pour l'ensemble de son parc immobilier, la Banque de France, en 2007, a assumé des charges, hors amortissements, à hauteur de 64 millions d'euros. Si les 33 immeubles du siège et périphériques, représentant 155.000 m 2 propriétés et locations confondues, induisaient une charge annuelle de 28 millions d'euros, soit 176 euros par mètre carré, les 188 immeubles du réseau, soit plus de 400.000 m 2 propriétés et locations confondues, n'engendrent qu'un coût de 18 millions d'euros par an, soit 44 euros par mètre carré. Cette situation s'explique du fait du niveau des loyers parisiens. Il a notamment mis en exergue le coût important des immeubles pris à bail dans le coeur de la capitale.
Malgré l'importance du parc à gérer, la direction de l'immobilier de la Banque de France dispose d'outils n'autorisant qu'une vision a posteriori, principalement un « tableau de bord » pour chaque exercice, disponible à la fin du premier trimestre de l'exercice suivant, même si un tableau trimestriel est en cours de réalisation. Il a estimé que ces documents ne pouvaient permettre, à eux seul, un authentique « pilotage » immobilier. En conséquence, il a formulé plusieurs préconisations.
D'une part, en vue de renforcer sa stratégie de réduction des coûts immobiliers, il a recommandé que la Banque de France adopte une stratégie générale d'arbitrage, en élargissant à l'ensemble de ses immeubles la portée de la démarche « OLEUS ». En particulier, la logique de rationalisation mise en oeuvre dans ce cadre pourrait être opportunément étendue, selon lui, aux immeubles pris à bail par la Banque de France, notamment dans Paris. Dans la même perspective, il a appelé de ses voeux l 'introduction de loyers internes à la Banque de France, sur le modèle des loyers « budgétaires » mis en place pour les administrations d'Etat. Il a estimé que ce dispositif encouragerait la responsabilisation des services hébergés dans les immeubles dont la Banque de France est propriétaire.
D'autre part, il a préconisé que la Banque de France se dote d'un document de synthèse destiné à orienter sa gestion et sa programmation immobilières, suivant l'exemple des « schémas pluriannuels de stratégie immobilière » (SPSI) des ministères. De même, il a recommandé la mise en place, en ce domaine, d'objectifs de performance. Leur réalisation serait mesurée par des indicateurs définis de manière à permettre d'évaluer l'efficience des services de la Banque de France, et de comparer ces résultats aux standards professionnels.
Il a précisé que, sur la plupart de ces pistes de réforme, une réflexion était déjà en cours au sein de la Banque de France. Il a invité celle-ci à se rapprocher du service France Domaine, dont l'expérience, selon lui, pourrait être très utile.
En dernier lieu, il a évoqué les « anomalies » constatées dans la gestion, par la Banque de France, de son domaine privé, concernant le parc locatif et les immeubles à finalité sociale.
Il a indiqué que le parc locatif exploité par la Banque de France se composait pour l'essentiel d'immeubles d'habitation (environ 1.000 logements). Les revenus afférents à ces derniers avaient atteint, en 2007, 9,4 millions d'euros. Il a attiré l'attention sur l'identité des locataires, dont 12 % sont des personnes extérieures au personnel de la Banque de France. Les baux correspondants, en 2007, ont engendré 30 % des recettes issues du parc d'habitation, soit 2,77 millions d'euros.
Il s'est interrogé sur la légitimité de ces baux consentis par la Banque de France à des tiers, en soulignant ses difficultés à admettre que l'activité de bailleur de logements soit pleinement compatible avec le rôle d'une banque centrale. Au surplus, selon lui, le niveau des loyers pratiqués fait courir à la Banque de France un regrettable risque de suspicion, quant à l'entretien de locataires « privilégiés ».
Le niveau moyen des loyers pratiqués par la Banque de France s'établit, pour l'ensemble du parc d'habitation, à 11 euros du mètre carré par mois. Il a indiqué que la Banque de France, depuis quelques années, avait entrepris une réévaluation de ses loyers, au fur et à mesure du renouvellement des baux, de sorte que les loyers nouvellement fixés tendent à se rapprocher des niveaux observés sur le marché immobilier.
Il a encouragé la Banque de France à poursuivre cette politique de « normalisation ». Toutefois, il a souligné que celle-ci dépendait du rythme de renouvellement des locataires, et était donc progressive. Il a précisé que le manque à gagner imputable à l'ancienneté des baux (et, en Ile-de-France, à l'encadrement des loyers) avait été évalué à 2,4 millions d'euros.
S'attachant ensuite aux immeubles à finalité sociale de la Banque de France, il en a fait observer la variété, qu'il s'agisse des bâtiments abritant les restaurants et les coopératives du personnel, mais encore de 2 maisons de retraite, de 12 centres de vacances, ou d'installations sportives.
Les charges relatives à ces différentes catégories d'immeubles atteignaient plus d'1,8 million d'euros en 2007. Cependant, il a souligné la difficulté d'en déterminer avec exactitude le coût réel, compte tenu de la pluralité des sources de financement et, en particulier, des contributions que pouvaient y apporter, à partir de leurs subventions, chacun des 27 comités d'établissement et le Comité central d'entreprise de la Banque de France. Il a illustré cette situation par le cas des installations sportives.
S'agissant des 2 maisons de retraite détenues par la Banque de France (une à Dourdan, l'autre à Arcachon), il a indiqué qu'elles représentaient un total de 130 lits, des frais d'entretien à hauteur de 77.000 euros en 2007, et qu'une quarantaine d'équivalents temps plein y était employée. Il a souligné que la capacité d'accueil, en la matière, était évidemment sans mesure avec l'importance des besoins potentiels des agents de la Banque de France, dont l'effectif atteignait encore 12.800 équivalents temps plein. Il a donc encouragé la Banque de France à accélérer la procédure de cession de ces maisons de retraite, en trouvant une solution de reprise écartant tout risque pour les personnes hébergées.
Pour finir, il a détaillé les 12 centres de vacances dont disposait en propriété la Banque de France, signalant toutefois que seulement 10 centres étaient encore en activité, et qu'ils ne seraient plus que 9 à compter de l'automne 2008. Leur gestion a été confiée au comité central d'entreprise et aux comités d'établissement de la Banque de France, locataires à titre gratuit, tandis que la Banque de France continue d'en assumer la charge de propriétaire (155.000 euros en 2007).
A ce titre, le comité central d'entreprise, en 2007, a réalisé des investissements à hauteur de 595.000 euros et a engagé 2,222 millions d'euros de frais, sans compter les dépenses de personnel, s'élevant à 4,4 millions d'euros (pour environ 90 emplois équivalents temps plein), dont 40 % directement pris en charge par la Banque de France. Cependant, l'exploitation de ces centres a engendré des recettes à hauteur de 4 millions d'euros, à partir des prix d'hébergement acquittés par les utilisateurs. Il a précisé que leur fréquentation est de 50 % en moyenne sur l'année, mais atteint 100 % en période estivale.
Il a indiqué que la Banque de France avait amorcé un processus visant à réduire ce parc de centres de vacances et a recommandé que des cessions se réalisent donc dans les meilleurs délais. Il a également invité les autorités de la Banque de France à poursuivre le dialogue avec les représentants du personnel, en vue d'identifier toutes les sources d'économies pertinentes, notamment les rationalisations immobilières. En particulier, il a estimé que les centres de vacances affectés à des colonies pour enfants pourraient être utilement cédés ou réduits, cette activité pouvant être proposée au personnel de la Banque de France dans des conditions équivalentes, voire supérieures, en recourant à des prestataires extérieurs.
Pour conclure, il a estimé que la Banque de France avait d'ores et déjà engagé les prémices d'une réforme de sa gestion immobilière, qu'il convenait d'appuyer, visant à adapter son patrimoine à la réalité des besoins présents. Il a fait part de sa satisfaction que les représentants du comité central d'entreprise de la Banque de France aient témoigné, en ce domaine, de leur ouverture au dialogue et de leur sens des responsabilités.
M. Jean Arthuis, président, a considéré ce bilan comme « encourageant ». Il a rappelé que, sur le fondement de la loi précitée du 20 février 2007, le décret du 21 février 2008 relatif aux dépenses sociales et culturelles de la Banque de France avait fixé un taux minimum, à hauteur de 2,5 % de la masse salariale brute, pour la contribution de la Banque de France, en tant qu'employeur, au financement des activités sociales et culturelles confiées à ses comités d'établissement et à son comité central d'entreprise. Il a précisé que la Cour des comptes, en 2005, avait estimé que ces dépenses atteignaient 13 % de la masse salariale brute.
Un débat s'est alors engagé.
Mme Nicole Bricq a rejoint les propos de M. Paul Girod, rapporteur spécial, pour considérer que les représentants du personnel de la Banque de France, dans les négociations associées aux réformes mises en oeuvre par leur institution, faisaient preuve de responsabilité. Elle a souligné que le « Plan d'adaptation de l'implantation territoriale », formellement décidé par la Banque de France en 2003, avait fait l'objet d'une préparation, et notamment d'une concertation avec les instances représentatives du personnel, sur plusieurs années. Par ailleurs, elle s'est interrogée sur le degré de difficulté qu'éprouverait la Banque de France pour céder des immeubles de son siège classés ou inscrits au titre de monuments historiques.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , a fait observer que ses préconisations d'arbitrage patrimonial, concernant les immeubles du siège de la Banque de France, visaient des bâtiments pris à bail. Dans la mesure où le coût des locations de la Banque de France, dans le centre de Paris, lui avait paru disproportionné, il avait recommandé d'envisager d'autres implantations. Au demeurant, il a rappelé que le taux moyen d'occupation de ces locaux était satisfaisant.
M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la comparaison entre le coût d'occupation des immeubles détenus en propriété et celui des immeubles pris à bail, pour les bâtiments du siège de la Banque de France comme pour les autres, serait facilitée par l'introduction de loyers internes, suivant la proposition même du rapporteur spécial.
M. François Trucy s'est plu à souligner le caractère directement « opératoire » du rapport. Il a souhaité connaître l'affectation des produits des cessions immobilières réalisées par la Banque de France.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , a indiqué que ces produits ne faisaient pas l'objet d'une affectation comptable spécifique. Ils étaient comptabilisés dans les « résultats exceptionnels » de la Banque de France, pour chaque exercice auquel ils se rapportaient.
M. Philippe Dallier s'est interrogé sur les raisons justifiant que l'ancienne succursale située boulevard Malesherbes, à Paris, n'ait toujours pas été mise en vente.
M. Paul Girod, rapporteur spécial , a estimé que l'affectation de ce bâtiment à certains des services centraux de la Banque de France logés, actuellement, dans des immeubles pris à bail, pourrait permettre d'économiser les loyers correspondants.
La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication . Puis, sur la proposition de M. Jean Arthuis, président , elle a décidé de procéder, dans les meilleurs délais, à l'audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, afin de lui permettre d'apporter une première série de réponses aux questions soulevées par le rapporteur spécial.