II. FINANCER LA FORMATION
A. LES OBJECTIFS
Compte tenu des modifications introduites par la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités à l'article L. 123-3 du code de l'éducation , les missions du service public de l'enseignement supérieur pour ce qui concerne la formation sont :
- la formation initiale et continue ;
- l'orientation et l'insertion professionnelle ;
- la participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur ;
- la coopération internationale.
Les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances viennent préciser ces objectifs. Rappelons que le dernier PAP a fixé ainsi des indicateurs de performance tendant à rendre compte des objectifs suivants :
- répondre aux besoins de qualification supérieure : il s'agit, en effet, de s'assurer de l'insertion professionnelle des jeunes diplômés, dont le nombre doit s'accroître ;
- améliorer la réussite à tous les niveaux de formation. Soulignons qu'une attention particulière doit être portée à la diminution du taux d'échec en première année ;
- maîtriser l'offre de formation ;
- faire de l'enseignement supérieur un outil performant de formation tout au long de la vie ;
- accroître l'attractivité internationale de l'offre française de formation et son intégration dans le système européen et mondial ;
- optimiser l'accès aux ressources documentaires.
Les objectifs constituent donc des cibles connues de tous. La pertinence et le caractère incitatif des critères de répartition des crédits budgétaires doivent encourager les universités à les atteindre dans les délais les meilleurs.
Précisons qu'une adéquation avec certains indicateurs de performance de la LOLF peut s'avérer parfois souhaitable et permettrait d'éviter de multiplier les remontées d'informations.
B. L'ALLOCATION DES MOYENS
1. L'allocation des moyens sur la base de l'activité
a) Le contenu de « l'enveloppe » doit varier selon le nombre d'étudiants présents aux examens
Quel mode de calcul pour la dotation ?
Précisons que le nouveau système devra reposer sur les moyens réellement à la disposition du ministère et non plus, comme par le passé, sur une distinction entre dotation théorique et dotation réelle qui ne tenait pas compte des contraintes du budget de l'Etat.
La dotation unitaire par étudiant doit intégrer à la fois 90 % de la masse salariale des personnels enseignants et administratifs concourant à la mission de formation, le coût des bibliothèques et de la documentation, les besoins en matière immobilière (la maintenance notamment) etc.
Le ministère travaille sur un modèle répartissant la masse salariale de la façon suivante :
- s'agissant des enseignants-chercheurs, répartition égale entre formation et recherche ;
- pour les personnels BIATOSS (Bibliothèques, Ingénieur, Administratif, Technicien, Ouvrier de service et de santé), 70 % seraient affectés à la formation et 30 % à la recherche. La dernière enquête d'activité montre une différence entre les secteurs qu'il conviendrait de prendre en compte.
Limiter à 4 le nombre de « familles de formation »
Contrairement au système San Remo qui retenait 43 types de formation, le souci de simplification impose de ne plus retenir qu'un nombre limité de filières de formation.
Le ministère envisagerait de limiter celles-ci à 2 pour l'avenir : les sciences, d'une part, et les lettres et sciences humaines et sociales (SHS) d'autre part. Vos rapporteurs craignent que ceci ne permette pas de prendre suffisamment en compte la diversité des situations. Ils suggèrent, sous réserve d'une analyse fine de la réalité des coûts, qu'il soit fait référence aux 4 grands secteurs de formation traditionnellement retenus, et auxquels la loi LRU a donné valeur législative, à savoir :
- les disciplines juridiques, économiques et de gestion,
- les lettres et sciences humaines et sociales,
- les sciences et technologies,
- et les disciplines de santé. Pour ces dernières, notamment en raison de la spécificité du statut des PU-PH, il pourrait être souhaitable de retenir un mode de calcul adapté de la masse salariale concernée, par exemple à partir de la 2 ème année.
Pour ces deux derniers secteurs, les coûts de formation sont plus importants que pour les autres. Sur le fondement des déclarations des établissements, le ministère évalue qu'un étudiant dans l'une des filières scientifiques coûte en moyenne 2,2 fois plus cher.
Faut-il adapter le mode de calcul au niveau d'études ?
Par ailleurs, la question se pose de savoir dans quelle mesure il convient de recourir à des modes de calcul différents, selon le niveau d'études.
D'après les renseignements fournis aux membres de votre groupe de travail, les différences de coût entre des étudiants respectivement en licence et en master ne seraient que de 10 %. Ceci inciterait à ne pas les différencier, pour des raisons de simplicité.
Appliquer un nouveau critère : le nombre d'étudiants présents aux examens.
Fondé sur le nombre d'étudiants ayant fait l'objet d'une inscription administrative, le système San Remo incitait les universités à maximiser le nombre d'étudiants inscrits. Il était manifestement pervers puisque le fort taux d'abandon en 1 re année - quelle qu'en soit la raison - leur permettait de ne pas supporter totalement le coût desdits étudiants tout en bénéficiant de la dotation correspondante...
C'est pourquoi, vos rapporteurs - de même que tous les acteurs entendus - souhaitent l'application d'un critère quantitatif vertueux prenant en compte l'activité réelle des établissements et les intéressant financièrement à la réussite de leurs étudiants au travers de leur poursuite d'études. Il s'agit de calculer la dotation en pondérant avec le nombre d'étudiants présents aux examens.
En cas de variations conjoncturelles du nombre d'étudiants, l'évolution des dotations pourrait être lissée, par le biais par exemple d'une moyenne sur les 3 dernières années, afin d'éviter des à-coups trop brutaux sur les budgets des établissements concernés.
b) Les limites du critère du « forfait étudiant »
Comment traiter la situation des IUT ou des écoles internes d'ingénieurs ?
La connaissance actuelle des coûts réels et des résultats de l'activité des établissements est lacunaire, ce qui rend difficile l'appréciation de la pertinence de certains critères. Ainsi la connaissance du coût par étudiant en fonction de sa filière de formation nécessite d'être approfondie, notamment en ce qui concerne des filières professionnalisantes.
C'est pourquoi, certains interlocuteurs - notamment les représentants des IUT ou des écoles d'ingénieurs internes aux universités - ont suggéré que soit plutôt pris en compte le nombre d'heures de formation des étudiants. En effet, une récente étude de la DEP montre que le coût annuel d'un étudiant en IUT s'élève à 8.980 euros, contre 7.840 euros pour un étudiant en licence. En revanche, le coût d'une heure de formation en IUT serait 2 fois moins élevé (278 euros, contre 615 euros pour l'université). Ceci s'explique largement par le fait que le cursus en IUT suppose un nombre d'heures d'enseignement très supérieur au cursus universitaire.
En fonctionnant sur la base de moyennes nationales, le calcul d'un forfait étudiant tend à masquer cette réalité.
S'il apparaît difficile de continuer, comme par le passé, à flécher les crédits des composantes internes des universités tels que les IUT ou les écoles d'ingénieurs, vos rapporteurs insistent en revanche sur l'impérieuse nécessité pour les établissements de développer rapidement une méthodologie garantissant un dialogue interne en vue d'assurer un pilotage cohérent et équitable des moyens budgétaires. En outre, les IUT et écoles d'ingénieurs devraient pouvoir gérer une enveloppe financière globale allouée par leur université afin de mettre en oeuvre leur projet.
c) Veiller au maintien d'une offre nationale de formations rares
A l'heure actuelle, l'offre de formation dans certaines disciplines apparaît pléthorique, compte tenu des débouchés professionnels auxquels elles peuvent conduire.
Le nouveau système devrait inciter à une meilleure adéquation entre formations et besoins réels de la société et de l'économie.
A l'inverse, il ne faudrait pas que la stricte application des critères entraîne, à terme, la disparition pure et simple de formations rares. N'oublions pas que l'enseignement supérieur doit contribuer à l'élévation du niveau de connaissance dans tous les domaines.
C'est pourquoi vos rapporteurs insistent pour que le ministère veille à la cohérence globale de l'offre de formation et s'assure notamment du maintien sur le territoire d'une offre suffisante dans toutes les disciplines.
d) Quelle prise en compte de l'immobilier ?
L'immobilier universitaire est devenu un enjeu majeur de négociation : dévolution éventuelle aux universités qui en font la demande dans le cadre de la loi du 10 août 2007, nouveaux moyens financiers (cf. l'opération Campus).
La difficulté réside dans la nécessité de prendre en compte les besoins très importants qui existent en la matière (notamment en termes de travaux de sécurité, de maintenance...) tout en évitant d'octroyer une prime aux gestions défectueuses . A ce titre, le critère des mètres carrés, actuellement utilisé dans le cadre de San Remo, ne peut perdurer compte tenu de ses effets inflationnistes.
Si à bien des égards, l'immobilier universitaire requiert un traitement particulier compte tenu de l'hétérogénéité des situations et de la nécessité de mettre en place des méthodes professionnelles de gestion, la dotation globale de fonctionnement des établissements devrait néanmoins couvrir la maintenance des locaux et les crédits dits de logistique.
En effet, la répartition des crédits de maintenance en fonction du nombre d'étudiants accueillis par l'université peut être considérée comme satisfaisante dans la mesure où on peut logiquement envisager une forte corrélation entre la taille des locaux et l'importance du public.
En revanche, il semblerait à ce jour peu opportun d'intégrer au sein d'un forfait étudiant les autres crédits relevant de la politique immobilière dans la mesure où leur ventilation doit avant toute chose s'appuyer sur la réalité des situations et s'inscrire dans le cadre d'une négociation particulière : travaux de sécurité, investissements, et à terme dotation aux amortissements.
Néanmoins, vos rapporteurs estiment que même si le présent modèle n'intègre pas la totalité des crédits immobiliers, il convient d'inciter les universités à une gestion vertueuse de leurs locaux . Dans cette perspective, ils souhaitent que cet aspect puisse être apprécié dans l'attribution des moyens à la performance.