IV. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DU CADRE LÉGISLATIF ET DE L'EPIDE
A. LES DÉBATS À L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR L'EPIDE
Un projet de loi 16 ( * ) ratifiant, notamment, l'ordonnance précitée du 2 août 2005 créant l'EPIDe, a été adopté par l'Assemblée nationale le 9 avril 2008.
Le texte initial du projet de loi précité ne prévoyait pas de modification du texte de l'ordonnance de 2005.
Plusieurs amendements modifiant cette ordonnance ont cependant été adoptés par l'Assemblée nationale :
- à l'initiative du gouvernement, un amendement ajoutant une troisième tutelle : celle du ministre chargé de la ville , l'exposé des motifs soulignant que 40 % des jeunes accueillis dans les centres de l'EPIDe sont issus de ces quartiers sensibles ;
- à l'initiative du gouvernement, un amendement prévoyant que les ressources de l'EPIDe comprennent non plus « le produit de la taxe d'apprentissage et les ressources provenant de l'application de la législation sur la formation professionnelle continue », mais « des versements donnant lieu à exonération de la taxe d'apprentissage » ;
- à l'initiative de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, un amendement prévoyant que pour entrer à l'EPIDe, un jeune doit avoir non « de dix-huit à vingt et un ans révolus », mais « de dix-huit à vingt-deux ans révolus », ce qui, la durée maximale de prise en charge par l'EPIDe étant de deux années, revient à porter l'âge maximal de sortie de 23 à 24 ans , l'âge minimal pour bénéficier du RMI étant de 25 ans.
Ce projet de loi sera examiné par le Sénat le 14 mai 2008. Eu égard à son objet même, votre rapporteur spécial a été désigné rapporteur pour avis au nom de votre commission.
B. LES QUESTIONS RELATIVES AU PERSONNEL
1. Faut-il faciliter les conditions du cumul d'une rémunération par l'EPIDe et d'une retraite militaire ?
Les articles L. 84 et suivants du code des pensions civiles et militaires de retraites (CPCMR) disposent que la perception d'une pension civile ou militaire est soumise à certaines contraintes, lorsque le bénéficiaire perçoit des revenus d'activité de la part d'une administration publique 17 ( * ) .
La règle est alors que le cumul intégral et immédiat de la pension et de la rémunération est exclusivement autorisé :
- pour les militaires radiés des cadres par suite d'infirmités ;
- pour les militaires ayant atteint leur limite d'âge de grade ;
- pour les militaires ayant atteint leur limite de durée de services ;
- pour les militaires non officiers radiés des cadres avant 25 ans de service.
Ainsi, les militaires retraités ne se trouvant pas dans les situations susmentionnées (officiers et sous-officiers radiés des cadres à 25 ans de services ou plus et n'ayant pas atteint la limite d'âge du grade qu'ils détenaient en activité) sont soumis, au même titre que les fonctionnaires retraités, aux règles de cumul selon les principes suivants (article L. 85) :
- le montant brut des revenus d'activité ne peut, par année civile, excéder le tiers du montant brut de la pension pour l'année considérée ;
- lorsqu'un excédent est constaté, il est déduit de la pension après application d'un abattement égal à la moitié du minimum garanti prévu par le CPCMR (soit un abattement d'un montant égal à 6.176 euros ).
Compte tenu du faible niveau de rémunération du personnel de l'EPIDe, ces règles posent à l'EPIDe des difficultés de recrutement que celui-ci juge excessives.
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Le caractère excessif des conditions de cumul d'une rémunération par l'EPIDe et d'une retraite militaire, selon l'EPIDe « Ces dispositions s'appliquent notamment aux anciens militaires et aux personnels des services actifs de la police nationale qui constituent la population au sein de laquelle l'EPIDe souhaite recruter son personnel d'encadrement. (...) « Ces limitations induisent un formatage du recrutement de l'EPIDe qui se voit contraint de ne recruter que des personnels soit trop jeunes ou ayant eu un parcours trop court pour être soumis aux règles du cumul, soit déjà suffisamment âgés pour bénéficier d'une dérogation. « Il va sans dire que l'impact qualitatif des ces contraintes pèse lourdement sur l'EPIDe dans l'accomplissement d'une mission pourtant très exigeante sur le plan humain, compte tenu de la difficulté du public accueilli. « Ainsi l'EPIDe ne peut-il pas recruter de sous officiers ayant plus de 25 ans de service et notamment des personnels d'un âge de 45 -50 ans, ce qui manque cruellement au sein du personnel au contact des volontaires, globalement trop jeune aujourd'hui. « L'EPIDe ne peut pas non plus, dans les fonctions d'encadrement supérieurs (directeurs de centre par exemple) recruter d'anciens officiers supérieurs militaires ou policiers) âgés de moins de 56 ans et donc n'ayant pas atteint la limite d'âge, ce qui est très problématique. En effet, ces personnels, généralement âgés de 57 à 60 ans, ne feront pour la plupart, qu'un contrat de 3 ans, au détriment de l'établissement. » Source : EPIDe, réponse à une question posée par votre rapporteur spécial |
L'EPIDe considère que « pour remédier à cette situation, il conviendrait qu'un amendement législatif vienne modifier la réglementation applicable au cumul , soit en écartant l'application de la règle du cumul au profit des personnels s'engageant au sein de l'EPIDe, soit en en assouplissant les modalités d'application ».
Selon l'EPIDe, on pourrait donc envisager :
- soit de prévoir que la règle du cumul ne s'applique pas au personnel de l'EPIDe ;
- soit de prévoir que, pour l'ensemble des pensionnés civils ou militaires, le montant brut des revenus d'activité ne puisse excéder par année civile, le montant brut de la pension pour l'année considérée ;
- soit de prévoir que, pour l'ensemble des pensionnés civils ou militaires, l'abattement soit égal au minimum garanti prévu par le CPCMR, et non plus à la moitié de ce minimum .
Faut-il, pour autant, réformer le CPCMR sur ce point ? La question est complexe . Les deux dernières solutions seraient vraisemblablement coûteuses pour les finances publiques. Inversement, la première risquerait d'ouvrir une sorte de « boîte de Pandore », favorisant la multiplication de demandes de dérogation. Peut-être serait-il plus cohérent de donner à l'EPIDe les crédits nécessaires à une rémunération de son personnel davantage en rapport avec les efforts demandés.
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Recommandation n° 8 de votre rapporteur spécial : réfléchir à une grille de rémunération plus incitative. |
2. Faut-il soumettre le personnel de l'EPIDe au droit commun en matière de limitation de l'emploi précaire ?
L'EPIDe est soumis à une disposition dérogatoire qui lui permet de ne pas transformer en CDI, les CDD renouvelés au-delà de six ans.
On rappelle que l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, dite « Le Pors » 18 ( * ) , dispose : « [les agents contractuels] sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits , ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ».
Cependant, le dernier alinéa de l'article 4 précité, modifié par l'article 12 de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 19 ( * ) , prévoit également que ces dispositions « ne s'appliquent pas aux contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage ».
L'EPIDe estime qu'il « relève actuellement de ce dernier alinéa en raison de sa mission d'insertion et de formation professionnelle ».
La difficulté rencontrée est que cette disposition dérogatoire était prévue pour prendre en compte la situation particulière de certains centres de formation, embauchant leur personnel pour des activités de formation par nature temporaires, ce qui ne correspond pas à la situation de l'EPIDe. Ainsi, le gouvernement a-t il indiqué, lors de la discussion du projet de loi concerné, que cette dérogation avait « pour objet d'exclure de l'accès à un CDI les agents non titulaires recrutés au sein de centres de formation dénommés GRETA [ groupements d'établissements assurant, pour l'éducation nationale, la formation continue des adultes ] et de CFA [ centres de formation d'apprentis ] ». Il a précisé : « Ces centres se voient confier des missions temporaires liées aux besoins de formation spécifiques, à un moment donné, du bassin d'emplois où ils sont implantés. Les enseignants des GRETA et les CFA exercent donc des fonctions qui sont par nature temporaires. Le ministère de l'éducation nationale souhaite conserver à ces fonctions leur caractère temporaire ».
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Séance du 23 mars 2005 (compte rendu intégral des débats) « M. le président. L'amendement n° 77, présenté par M. Détraigne et Mme Létard, est ainsi libellé : « Supprimer le second alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. « La parole est à Mme Valérie Létard. « Mme Valérie Létard . Afin de se conformer aux objectifs communautaires visant à prévenir les abus découlant de l'utilisation par les employeurs de contrats à durée déterminée successifs et de réduire la précarité du statut de ces travailleurs, le Gouvernement propose un projet de loi permettant de transposer ces dispositions à la fonction publique. « L'article 7 fixe une limite maximale aux contrats à durée déterminée. C'est ainsi qu'un premier contrat de trois ans maximum pourra être reconduit sans pour autant pouvoir excéder au total une durée de six ans. Au bout de ces six ans, la seule reconduction possible devra se faire à travers un CDI. « Toutefois, ces dispositions excluent les personnels enseignants recrutés dans le cadre de conventions de mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage. « Certes, la directive permet aux Etats ce type d'exclusion, mais ses critères ne sont pas explicites. « C'est la raison pour laquelle nous vous invitons, mes chers collègues, dans la mesure où il s'agit seulement d'une faculté conférée par la directive aux Etats, sans plus de précision, à supprimer le second alinéa du texte proposé par le 2° de l'article 7. « Il nous semble en effet important que la politique de lutte contre la précarité s'applique également aux personnels enseignants qui répondent à un besoin réel de formation et d'apprentissage en France. « D'ailleurs, l'adoption du volet apprentissage de la loi de programmation pour la cohésion sociale vient, si besoin est, appuyer cette nécessité d'un renforcement de l'action qu'il convient de mener à cet effet. « En conclusion, monsieur le ministre, je ne vois pas pour quelle raison les professions d'enseignants ou de formateurs seraient contraintes de conserver un statut précaire alors que tous les autres agents se verraient enfin écartés d'une telle situation. (...) « Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. (...) La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 77, présenté par Mme Létard. D'après les informations que m'a fournies le Gouvernement, l'exclusion des contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage s'expliquait par le fait que les conventions définissant ces actions de formation, d'insertion ou de reconversion fixaient leur propre délai pour déterminer la durée du programme engagé. Le recrutement de ces professeurs répond à des besoins qui ne sont pas pérennes et s'avère nécessaire pour des enseignements très spécialisés ne correspondant pas à des disciplines présentes dans les concours de professeurs. Par conséquent, leur exclusion du dispositif de l'article 7 paraissait justifiée. Toutefois, après les auditions auxquelles nous avons procédé, il semblerait que les personnels enseignants concernés soient parfois employés pour une durée supérieure à six ans. Dès lors se pose la question de savoir s'il ne faudrait pas laisser à l'employeur public la possibilité de renouveler le contrat pour une durée indéterminée, faute de quoi il se trouverait dans l'impossibilité d'employer de nouveau ces enseignants sur ces postes. « (...) « M. Renaud Dutreil, ministre. (...) Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 77. La disposition proposée par le Gouvernement a en effet pour objet d'exclure de l'accès à un CDI les agents non titulaires recrutés au sein de centres de formation dénommés GRETA et de CFA. Ces centres se voient confier des missions temporaires liées aux besoins de formation spécifiques, à un moment donné, du bassin d'emplois où ils sont implantés. Les enseignants des GRETA et les CFA exercent donc des fonctions qui sont par nature temporaires. Le ministère de l'éducation nationale souhaite conserver à ces fonctions leur caractère temporaire. « Les cas de dépassement devraient donc petit à petit retrouver le cadre habituel, c'est-à-dire temporaire, la durée de ces fonctions étant en corrélation avec une convention de formation passée entre le centre de formation et un employeur ou un groupement d'employeurs, demandeur de prestations de formation de ses personnels. La durée des contrats conclus avec ces agents ne peut pas dépasser celle de la convention d'agrément et de financement des dispositifs considérés pour l'exécution desquels ils ont été engagés. « Pour ces raisons, l'ouverture du droit au CDI à ces personnels ne serait pas cohérente. Par d'ailleurs, elle créerait une incertitude forte sur le financement de ces postes. « (...) « M. le président. Madame Létard, l'amendement n° 77 est-il maintenu ? « Mme Valérie Létard. Je maintiens mon amendement, pour les motifs exprimés par mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que par Mme Gourault. Cette dernière a en effet évoqué diverses interventions en commission faisant état de reconductions successives de contrats ; et il ne s'agissait pas seulement d'un ou de deux CDD ! Cela montre bien que le problème se pose de manière récurrente. « M. Jacques Mahéas. Tout à fait ! « Mme Valérie Létard. Les contrats excèdent même dix-huit ans parfois ! Je reçois régulièrement des témoignages à ce sujet. « Je maintiens donc mon amendement malgré votre demande de retrait, monsieur le ministre. Certes, je comprends votre position, mais il s'agit d'un problème réel, et nous devons nous efforcer d'accompagner les personnes concernées. Il n'y a pas de raison de laisser les formateurs et les enseignants de CFA en situation de précarité. « M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 77 . » « (L'amendement n'est pas adopté.) » Source : JO Sénat, page 2212, séance du 23 mars 2005 |
Dans ces conditions, l'EPIDe semble avoir pâti d'une disposition visant en réalité un autre type d'établissements.
L'EPIDe considère que cette dérogation est très préjudiciable à son activité.
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Le caractère préjudiciable, selon l'EPIDe, de la dérogation dont il bénéficie en matière de recours aux contrats à durée déterminée « Les missions liées au coeur de métier comme au soutien des centres EPIDe sont pérennes. Elles concernent des métiers d'encadrement de contact, d'enseignants classiques (remise à niveau des fondamentaux scolaires), d'orientation / insertion et d'administration générale. Les besoins ainsi couverts sont pérennes. Les formations professionnelles d'opportunité sont systématiquement sous traitées, aucun recrutement ne se fait en fonction d'opportunités temporaires des bassins d'emploi. La situation des personnels recrutés par l'établissement n'a donc rien à voir avec celle les enseignants des GRETA et des CFA. L'EPIDe s'apparente sur ces points au système scolaire classique. « Or l'établissement doit pouvoir s'appuyer sur une base juridique efficace pour être en mesure de conserver dans la durée des expertises originales chèrement acquises durant ses deux premières années de fonctionnement. Il est donc peu cohérent et tout à fait contre productif d'étendre à l'EPIDe des mesures initialement édictées pour éviter de pérenniser des fonctions par nature temporaires. « Il est donc nécessaire que l'EPIDe puisse a minima bénéficier des dispositions de droit commun dans ce domaine en faisant bénéficier de CDI son personnel parvenu au terme de 6 années de CDD. » Source : EPIDe, réponse à une question posée par votre rapporteur spécial |
En conséquence, l'EPIDe propose d'adopter une disposition prévoyant que la dérogation précitée ne le concerne pas.
Votre rapporteur spécial considère qu'il n'y a en effet pas lieu de maintenir une disposition dérogatoire, génératrice de précarité, et que le mode de fonctionnement de l'EPIDe ne justifie pas.
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Recommandation n° 9 de votre rapporteur spécial : s'interroger sur le maintien de la possibilité, pour l'EPIDe, de reconduire des CDD au-delà de 6 ans. |
C. LES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT DE L'EPIDE
L'EPIDe prévoit de faire passer son nombre de places, de l'ordre de 3.000 en 2008, à près de 6.000 en 2011.
En conséquence de ce doublement, le nombre de jeunes présent au 4 ème trimestre passerait d'environ 2.000 à environ 4.000 , en retenant une hypothèse de taux d'occupation de 75 %. Le fait que le taux d'occupation ne soit pas de 100 % vient de ce que, comme on l'a indiqué ci-avant, le taux de défection est important (environ 30 % des jeunes encore présents au bout d'un mois quittent l'EPIDe avant le terme de leur contrat). Compte tenu du faible taux d'occupation des centres l'été, en moyenne annuelle le nombre de jeunes serait inférieur, et passerait d'environ 1.500 à environ 3.000.
Les crédits nécessaires doubleraient également, passant de 94,3 millions d'euros en 2008 à 182 millions d'euros en 2011 (ce qui correspond à un coût par jeune de l'ordre de 55.000 euros , si l'on raisonne à partir de l'effectif annuel moyen).
Les propositions de l'EPIDe pour son évolution à moyen terme
Source : EPIDe, avant-projet de contrat d'objectifs et de moyens 2009-2011, avril 2008
A titre indicatif, le nombre de centres pourrait passer de 21 en 2009 à 24 en 2011, avec la suppression de 5 centres et la création de 8 nouveaux centres.
Votre rapporteur spécial juge cette « montée en puissance » nécessaire , dès lors que les objectifs, et les moyens financiers correspondants , auront été suffisamment définis .
* 16 Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil et portant diverses dispositions relatives à la défense.
* 17 Plus précisément, sont concernés par ces dispositions : les administrations de l'Etat et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial ; les collectivités territoriales et les établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial qui leur sont rattachés ; les établissements énumérés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 18 Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat.
* 19 Loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.