3.2. LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE (PSC)
Le PSC se compose d'une Résolution du Conseil Européen (à Amsterdam le 17 juin 1997) et de deux Règlements du Conseil relatifs respectivement au renforcement de la surveillance des positions budgétaires et à l'accélération et la clarification de la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs. Le PSC durcit les critères de Maastricht sur les finances publiques qui stipulent d'une part que les Etats membres évitent les déficits excessifs, et que d'autre part la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB. A court terme, le budget peut être déficitaire, mais ce déficit ne doit pas dépasser 3% du PIB sous peine d'amende, sauf en cas de « circonstance exceptionnelle et temporaire ». Si un pays a un déficit supérieur à 3%, la Commission instruit la procédure et le Conseil adresse des recommandations à l'Etat concerné. Ce dernier doit prendre des « actions suivies d'effets » pour mettre fin à ce déficit sous peine de devoir effectuer un dépôt non rémunéré égal à une partie fixe de 0,2% du PIB et une partie variable égale à 10% du dépassement, le tout plafonné à 0,5% du PIB. Outre cet aspect correctif, le PSC comprend également un volet préventif par l'intermédiaire de programmes annuels de stabilité et de convergence. Chaque pays doit présenter, à la fin de chaque année N, un plan de programme budgétaire à 4 ans (le budget est voté pour l'année N+1 et une projection pour les années N+2 à N+4). Ce programme doit comporter une projection macroéconomique et l'ensemble des mesures prévues dans l'optique de viser une position budgétaire « proche de l'équilibre ou en léger surplus » sur le moyen terme.
L'objectif du PSC est la discipline plutôt que la coordination. Cependant, le PSC contient l'idée selon laquelle un déficit proche de zéro en moyenne donne des marges de manoeuvres aux gouvernements pour réagir aux chocs. Selon Buti et Sapir (1998), un ralentissement de la croissance d'un point de pourcentage creuse le déficit public de 0,5 % du PIB dans un Etat-membre tel que l'Allemagne ou la France, par le jeu des stabilisateurs automatiques. En partant d'un solde équilibré, il est donc possible de faire face à un ralentissement de la croissance de six points de pourcentage avant de buter sur la contrainte des 3%. Dans les faits, cependant, certains gouvernements ne sont pas parvenus à utiliser les années de forte croissance de 1999-2000 pour ramener le déficit structurel au voisinage de l'équilibre, de sorte que le ralentissement de 2001-2002 les a placés face à un dilemme : enfreindre le PSC, ou s'abstenir de soutenir l'activité.
La difficulté pratique des pays à respecter le critère de déficit et leurs programmes de stabilité a incité la Commission à modifier certains aspects du Pacte. La première évolution fut celle de 2002 (adopté par le Conseil en mars 2003) où la Commission a présenté un ensemble de propositions pour renforcer la coordination des politiques budgétaires : l'exigence de « positions proches de l'équilibre ou excédentaires » s'interprète désormais en termes structurels, et les pays ayant un déficit structurel devront réduire ce dernier d'au moins 0,5 point de PIB par an. La seconde évolution notable du Pacte fut celle de mars 2005 où des propositions ont été faites en vue de « renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en oeuvre du Pacte ». Cette évolution constitue une réforme portant à la fois sur le volet préventif (programmes de stabilité) et sur le volet correctif (procédure pour déficit excessif) :
• Volet préventif : les objectifs budgétaires de moyen terme sont désormais différenciés selon les Etats membres pour tenir compte du niveau d'endettement et de la croissance de chacun 29 ( * ) ; la trajectoire d'ajustement doit être symétrique sur l'ensemble du cycle par le biais d'une discipline budgétaire renforcée en période de reprise économique ; l'évaluation du rythme de résorption des déficits tient maintenant compte des réformes structurelles éventuellement entreprises.
• Volet correctif : les « circonstances exceptionnelles » qui président au classement comme « excessif » ou non d'un déficit dépassant 3% prennent en compte un ensemble de facteurs et pas seulement le chiffre de la croissance (évaluation conjoncturelle, investissements publics, politiques d'incitation à la R&D et l'innovation); les délais fixés pour corriger le déficit excessif sont allongés afin de laisser le temps de prendre des mesures aux effets plus durables.
* 29 Les objectifs à moyen terme spécifiques aux différents pays de la zone euro se situeraient, en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, entre -1% du PIB pour les pays à faible dette et à potentiel de croissance élevé et l'équilibre ou l'excédent budgétaire pour les pays à forte dette et à potentiel de croissance réduit.