B. LES MOYENS D'UNE RELANCE DE LA CROISSANCE POTENTIELLE
Les « réformes structurelles » , dont l'objectif est d'augmenter la croissance potentielle de l'économie, passent généralement par deux voies : l' augmentation de la main d'oeuvre disponible et l' augmentation de la productivité du travail.
1. L'augmentation de la main d'oeuvre disponible
Le levier de l'emploi est évoqué dans le Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2008.
Le gouvernement y formule les hypothèses sous-jacentes au scénario central, « associé à une croissance potentielle qui augmente progressivement pour atteindre elle-même 2,5 % à l'horizon 2012 » . D'après le RESF 2008, « ce scénario tient compte des conséquences du vieillissement démographique avec l'arrivée à l'âge de la retraite des classes nombreuses du baby-boom (...). Il intègre surtout les effets des réformes structurelles sur le marché du travail qui contribueraient à un repli sensible du taux de chômage d'équilibre, rapprochant ainsi l'économie française du plein-emploi fin 2012. Dans le même temps, le taux d'emploi augmenterait pour se rapprocher de l'objectif de Lisbonne, soit 70 % » .
Dans le « scénario haut » du RESF 2008 « la croissance annuelle atteint 3 % dès 2009, avec une croissance potentielle sous-jacente progressivement renforcée pour atteindre elle aussi 3 % à l'horizon 2012 ». Ce scénario suppose « une hausse plus importante du taux d'emploi que dans le scénario [central] ».
De fait, la France mobilise insuffisamment la main d'oeuvre dont elle dispose. Bien qu'ayant progressé de 4 points depuis 1994, le taux d'emploi 43 ( * ) des 15-64 ans en France, établi à 63 % en 2006, reste en dessous de la moyenne des pays de l'Union européenne (64,7 % dans l'UE 25) et de la zone euro (64,6 %) , notamment de celui des pays anglo-saxons (71,5 % au Royaume-Uni) ou scandinaves (73,1 % en Suède).
Le « document pour l'Eurogroupe » du 14 septembre 2007, qui décrit la trajectoire pluriannuelle des finances publiques françaises en anticipant sur le programme de stabilité qui sera présenté en décembre 2007, précise que « le Gouvernement français souhaite se rapprocher au maximum de l'objectif européen figurant dans la stratégie de Lisbonne, soit un taux d'emploi de 70 %. Une hausse du taux d'emploi de 62,3 % aujourd'hui à 70 % en 2012 augmenterait le taux de croissance du PIB de plus de 1 % par an sur les 5 prochaines années » . Dans la perspective d'une telle embellie du taux d'emploi, l'évaluation du supplément de croissance paraît modeste : qu'un rehaussement d'au moins 12 % de l'emploi conduise à un supplément de croissance n'excédant guère 5 % suppose des rendements par tête fortement décroissants. Mais il est vrai que l'élasticité de la productivité au taux d'emploi semble négative (voir infra ).
A l'horizon du moyen terme, les marges de hausse du taux d'emploi concernent particulièrement les travailleurs de plus de 55 ans. Les concernant, ce taux est notoirement faible en France, où il s'établit, en 2006, à 37,6 % contre 41,7 % dans la zone euro.
Le gouvernement présente comme autant de politiques concernant le marché du travail susceptibles de rehausser le taux d'emploi :
- les réformes du service public de l'emploi ;
- l'augmentation de l'écart de revenu entre les bénéficiaires de minima sociaux et les travailleurs ;
- l'exonération des heures supplémentaires ;
- la suppression des dispositifs de préretraites ;
- l'augmentation moyenne des durées de cotisation, résultant aussi bien de la réforme des retraites de 2003, qui continue à déployer ses effets, que d'un « alignement » des régimes spéciaux, voire d'un nouvel allongement de la durée normale de cotisation que justifierait la progression de l'espérance de vie.
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Outre les rigidités du marché du travail, le gouvernement estime que « les réglementations sur les marchés des biens et des services sont aussi, le plus souvent, des obstacles à l'emploi » 44 ( * ) en s'appuyant sur plusieurs études mettant en évidence que le niveau élevé de la réglementation en France et le degré insuffisant de la concurrence y pèsent sur l'emploi. Un renforcement de la concurrence aurait des effets désinflationnistes favorisant une accélération de la demande et diversifierait en même temps les occasions d'emploi.
Dans une autre formulation, l'ambition de ce type de mesure est de faire en sorte que l'augmentation de la croissance potentielle s'accompagne d'une augmentation de la croissance effective.
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LA PORTÉE D'UN RENFORCEMENT DE LA CONCURRENCE EN FRANCE 45 ( * ) Une étude récente 46 ( * ) suggère que 500.000 emplois supplémentaires pourraient être créés en France si la réglementation était alignée sur celle du pays de l'OCDE le plus « vertueux » en matière de concurrence, soit une hausse d'environ 1,2 point du taux d'emploi. Des simulations du Ministère de l'économie, des finances et de l'emploi montrent qu'une réduction d'environ 50 % des marges concentrée dans quelques services marchands (commerce de détail, hôtellerie-restauration et intermédiation financière) sous l'effet d'une concurrence accrue, permettrait d'augmenter à terme le PIB de 1,2 % et créerait 250.000 emplois. Sous l'hypothèse d'un plein effet de ces mesures à l'horizon 2012, une concurrence accrue dans ces secteurs « générerait 0,25 % de croissance et 50.000 emplois supplémentaires par an » . Des simulations réalisées à l'aide d'un modèle du FMI fournissent des ordres de grandeur encore plus élevés. Ils suggèrent que l'accroissement de la concurrence sur les marchés des biens et services relèverait à terme le niveau du PIB de 5 % à 8 % (soit entre 0,5 % et 1 % par an au cours des prochaines années). Les gisements de croissance se situent davantage dans l'accroissement de la concurrence sur le marché des services (entre +4 % et +7 % d'activité à terme) que sur les marchés des biens échangeables où la concurrence est déjà élevée. |
Les mesures envisagées par le Gouvernement 47 ( * ) pour supprimer les réglementations jugées inutiles et favoriser la concurrence concernent notamment les règles d'ouverture des commerces le dimanche, le calcul du seuil de revente à perte (deuxième étape de la réforme de la loi Galland), les professions règlementées et le secteur bancaire.
Toutes ces perspectives sont sans doute souhaitables. Il reste qu'en situation de sous-emploi conjoncturelle, il est un peu hardi de tabler sur une élévation structurelle du taux d'emploi, surtout lorsque la politique des finances publiques est susceptible de peser sur la demande .
* 43 Le taux d'emploi est la proportion de personnes disposant d'un emploi parmi celles en âge de travailler (15 à 64 ans). Le taux d'emploi reflète la capacité d'une économie à utiliser ses ressources en main-d'oeuvre. Il convient de distinguer la population en âge de travailler de la population active, qui, regroupant la population ayant un emploi et les chômeurs, recouvre les individus présents sur le marché du travail.
* 44 Le « document pour l'Eurogroupe » précité, souligne qu'« une concurrence accrue incite les entreprises à être plus efficaces et à réduire leur taux de marge. La baisse des prix qui en résulte stimule le pouvoir d'achat des ménages. L'augmentation induite de la demande soutient l'emploi ».
* 45 Etudes citées par le Gouvernement dans le « document pour l'Eurogroupe » (supra).
* 46 Nicoletti, G. et S. Scarpetta, « Regulation, productivity and growth: OECD evidence », Economic Policy, avril 2003. Etude citée par Cahuc, Kramarz et Zylberberg, « Les ennemis de la concurrence et de l'emploi », Commentaire, n° 114, juillet 2006.
* 47 Le Président de la République a demandé à M. Jacques Attali de présider une Commission en charge de l'identification des « freins à la croissance ». Cette commission a débuté ses travaux le 30 août 2007. Elle a fait une première série de propositions au mois d'octobre et rendra prochainement ses conclusions et ses propositions.