B - L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE
Dans une Allemagne où le principe d'auto-administration des collectivités locales remonte, à l'époque moderne, aux réformes du baron de Stein et à l'adoption du code communal prussien de 1808, quatre éléments principaux en caractérisent l'organisation, que l'on retrouve en Hesse comme dans l'ensemble des Laender : le principe fédéral, l'existence de deux niveaux de collectivités au sein du Land, le principe de subsidiarité et l'articulation entre l'Etat fédéré et les collectivités locales.
I. L'ORGANISATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN HESSE S'INSCRIT DANS LE CADRE DE L'ARCHITECTURE FÉDÉRALE
a) Une compétence des Länder
Si la constitution fédérale (Grundgesetz) énonce (art. 28) les principes présidant à l'organisation des collectivités territoriales, celle-ci relève en fait de la compétence des seuls Laender (états fédérés) en vertu du pouvoir constituant (Landesverfassung), législatif et réglementaire qui est le leur.
Ainsi la Hesse s'est-elle dotée, comme les autres Laender, d'un dispositif en ce sens fondé sur le principe constitutionnel-clé de la libre administration des communes et autres collectivités territoriales (Selbstverwaltung).
b) Le Land de Hesse dispose de sa propre administration territoriale
Pour la mise en oeuvre de son action propre, le gouvernement du Land de Hesse s'appuie sur deux relais territoriaux :
- le "Regierungsbezirk" : La Hesse en compte trois pour 6,1 millions d'habitants (Darmstadt au Sud, Giessen au centre, Cassel au Nord), exclusivement circonscriptions d'action administrative du Land.
A leur tête, le "Regierungspräsident", haut-fonctionnaire nommé par le ministre-président, en quelque sorte l'équivalent d'un préfet de région français, représente l'Etat (fédéré) de Hesse et coordonne l'action des services du Land. Il exerce en outre le contrôle administratif sur les principales collectivités locales (« Landkreise » et communes de plus de 100.000 habitants). Le Regierungspräsidium de Darmstadt emploie plus de 1.600 agents pour une population de 3.800.000 habitants.
- le "Landrat" : A l'échelon inférieur, le gouvernement du Land de Hesse s'appuie sur l'exécutif du "Landkreis", collectivité locale regroupant entre 100 000 et 400 000 habitants, pour la mise en oeuvre de son action territoriale (cf infra IV, 2).
II. DEUX COLLECTIVITÉS LOCALES À FORTE IDENTITÉ AU SEIN DU LAND : LA COMMUNE ET LE "LANDKREIS"
a) La commune est l'échelon de base et l'élément-clé de l'administration locale
Outre l'étendue de ses compétences, recouvrant l'ensemble des domaines la concernant, celle-ci se caractérise par :
- sa taille
A la suite du redécoupage de la carte administrative du Land de Hesse dans les années 70, le nombre des communes a été porté à 426 pour aujourd'hui 6,1 millions d'habitants, soit une moyenne de 14.000 habitants par commune (Allemagne dans son ensemble : 5.000 ; France : moins de 1.600). Ainsi s'explique la capacité financière, administrative et de gestion des communes hessoises
- le mode d'élection de ses représentants
L'originalité du système réside dans le fait que :
. non seulement l'assemblée communale, mais également le maire, chef de l'exécutif local, sont élus au suffrage universel direct lors d'élections distinctes ;
. le mandat du maire excède celui du conseil municipal : alors que les conseillers municipaux sont élus pour 5 ans, le mandat du maire est de 6 ans (8 ans en Bavière et dans le Bade-Wurtemberg) ;
. si les élections municipales sont organisées le même jour à l'échelle du Land, l'élection des maires est "individualisée", se tenant pour ainsi dire "sur mesure".
- son mode de gouvernement
Le maire cumule sa fonction politique (représentant de sa commune et chef de l'exécutif) avec celle de chef de l'administration communale. Aussi dispose-t-il pendant la durée de son mandat du statut de "fonctionnaire élu" ("Wahlbeamter"), exerçant ainsi sa fonction à plein temps, parfois jusque dans des communes de dimension modeste (2.000 habitants), en vertu d'une décision du conseil municipal.
Pour sa part, la Hesse est le seul Land à être gouverné selon le modèle collégial dit du « Magistrat », terme désignant le maire et ses adjoints, chefs des services administratifs. Dans cette formule, non seulement le maire n'est, théoriquement, qu'un «primus inter pares», mais il ne préside pas le conseil municipal, cette fonction étant assumée par le « Stadtverordnetenvorsteher ».
L'élection au suffrage universel direct du Maire récemment introduite en Hesse tend toutefois à conférer davantage d'ascendant au maire sur les membres du « Magistrat ». La ville de Francfort, dont la maire vient d'être réélue pour un troisième mandat, en offre un bon exemple.
- les ressources dont elle dispose
Outre les subventions du Land (un tiers des recettes) et le produit des taxes et redevances (20%), celles-ci sont constituées pour 35% par des ressources fiscales propres (pour l'essentiel, taxe foncière et taxe professionnelle) ainsi que par une quote-part du produit de deux impôts fédéraux à fort rendement : l'impôt sur le revenu (15%) et la TVA (2,2%).
b) Le Landkreis constitue le deuxième échelon des collectivités locales
Héritier des anciens comtés ("Grafschaft"), le « Landkreis » peut, par sa dimension et ses compétences, être, à certains égards, comparé à un petit département français.
La Hesse compte ainsi 21 Landkreise, dont la population varie entre 100 000 et 400 000 habitants (en moyenne 230 000 habitants), étant toutefois entendu que les villes de plus de 100 000 habitants n'y sont pas comptabilisées (cf. infra III, 2).
Le « Landkreis » dispose d'une assemblée élue pour 5 ans (le Kreistag), présidée par le « Kreistagsvorsitzender » ou « Kreispräsident) ». Il est dirigé par le Landrat, élu au suffrage universel direct pour un mandat de même durée. C'est en réalité l'assemblée des communes, comptant au nombre de ses compétences obligatoires :
- la santé, notamment l'équipement hospitalier,
- la protection civile,
- l'aide sociale,
- la protection de l'enfance et de la jeunesse (Jugendamt),
- les lycées professionnels et les établissements scolaires spécialisés,
- la collecte et le traitement des ordures ménagères,
- l'équipement, en particulier le réseau routier intercommunal,
- la délivrance du permis de conduire et l'immatriculation des véhicules.
Le « Landkreis » ne dispose pas de ressources financières propres, son budget étant alimenté par une contribution des communes membres (Umlage), votée par le « Kreistag ».
III. LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ EST AU COEUR DU DISPOSITIF
L'une des spécificités fortes du mode d'organisation des collectivités territoriales réside ici dans la différenciation des compétences des communes en fonction de leur taille et, partant, dans la mise en oeuvre tacite du principe de subsidiarité.
a) Les petites communes peuvent recourir à la coopération intercommunale
En réalité, le cas se présente rarement en Hesse, compte tenu de la capacité administrative des communes. En revanche, c'est une situation fréquente dans le Land voisin de Rhénanie-Palatinat à configuration rurale forte, dont les communes sont nombreuses à recourir pour l'exercice de celles des compétences qu'elles n'estiment pas être en mesure d'assumer aux différentes formules de coopération intercommunale, notamment, dans plus de 230 cas, la commune fédérée (« Verbandsgemeinde »).
b) Les communes de plus grande taille se voient attribuer davantage de compétences
Deux cas sont à distinguer, selon la taille des communes :
- les communes hessoises de plus de 50.000 habitants (20.000 habitants dans le Bade-Wurtemberg) ont vocation, si elles le souhaitent, à assumer seules certaines tâches normalement dévolues à l'échelon supérieur du « Landkreis », en règle générale l'aide sociale et la compétence en matière de construction.
Elles portent alors le nom de "Sonderstatusstadt" ("ville à statut spécial").
- les villes hessoises de plus de 100 000 habitants ont, pour leur part, vocation à exercer seules l'ensemble des compétences relevant normalement de l'échelon supérieur.
Dans ce cas, elles n'appartiennent plus à un « Landkreis » et prennent le nom de "kreisfreie Statdt" (littéralement "ville libre de Kreis"). La Hesse compte ainsi, outre 21 Landkreise, 5 « kreisfreie Städte » : Francfort, Wiesbaden, Cassel, Darmstadt et Offenbach, regroupant plus du quart de sa population.
c) Le «Planungsverband» permet, dans la région de Francfort, d'appréhender les tâches dépassant, par leur nature et leur ampleur, le périmètre d'un seul Kreis
Regroupant 75 communes appartenant à plusieurs « Kreise », le "Planungsverband" (groupement de planification), organe doté de la personnalité morale, constitue, dans la région de Francfort (Rhein-Main-Region) le format approprié pour l'aménagement du territoire dans le cadre d'un plan d'ensemble (« Landesentwicklungsplan ») élaboré par le Land. Il lui appartient notamment d'arrêter le plan régional d'occupation des sols.
Cette collectivité territoriale dispose d'une assemblée élue ainsi que d'une administration propre. Elle a également vocation à s'investir dans la promotion économique ou l'action culturelle.
IV. L'ARTICULATION ENTRE LE LAND ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES GARANTIT LA COHÉRENCE DU SYSTÈME
On observe à certains niveaux une imbrication forte entre le Land et ses collectivités territoriales. Celle-ci trouve deux points d'application.
a) Les communes exercent pour le compte du Land des tâches du domaine étatique relevant pour l'essentiel de l'administration (état-civil, documents d'identité, recensement démographique, élections), de la "police administrative" (police des étrangers), de la sécurité (surveillance des débits de boisson) ou de l'hygiène vétérinaire ou alimentaire.
En cela, la situation s'apparente à certains égards à celle que l'on observe en France.
b) C'est en fait au niveau du Landkreis que s'opère la véritable articulation entre le Land et ses collectivités territoriales, dans la mesure où celui-ci est tout à la fois une collectivité locale et une circonscription d'action du Land (cf. supra I, 2).
- C'est dans la personne du Landrat, tout à la fois exécutif élu du « Landkreis » et fonctionnaire du Land, qu'intervient cette jonction.
Une partie de l'administration -étoffée- dont dispose le Landrat est composée de fonctionnaires du Land, l'autre d'agents du Kreis. Le « Landratsamt » de Darmstadt-Dieburg (300 000 habitants) emploie ainsi 1.150 agents, dont 160 relèvent du Land de Hesse.
En tant qu'acteur du Land, le Landrat exerce notamment des compétences en matière de police administrative, d'urbanisme (délivrance au nom de l'Etat des permis de construire), d'aménagement du territoire, de protection de la nature ainsi que le contrôle administratif sur les communes (à l'exception des « kreisfreie Städte », relevant du « Regierungspräsident », le contrôle sur la ville de Francfort étant directement exercé par le ministère de l'Intérieur de Hesse).
- Les conditions de l'élection du Landrat reflètent d'ailleurs cette ambivalence de sa position. Dans la mesure où il est appelé à exercer des fonctions administratives au nom du Land, ce dernier exerce un droit de regard sur les candidatures avant leur dépôt, ce sous l'angle des seules compétences juridiques des prétendants.
Le Landrat se trouve ainsi dans une position comparable mais inverse à celle du préfet français d'avant les lois de décentralisation. Alors qu'hier le haut-fonctionnaire de la République était à la tête de l'exécutif du département, collectivité territoriale, c'est ici l'élu du suffrage universel qui dirige l'administration de l'Etat (fédéré) au niveau du Kreis.
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Comme dans les autres Laender, l'organisation des collectivités locales en Hesse s'ordonne largement autour du principe de susbsidiarité. Elément-clé de ce dispositif, la commune a ainsi vocation, en fonction de sa taille et de sa capacité administrative, à assumer voire absorber les compétences de l'échelon supérieur (Landkreis), mais aussi du Land. La « kreisfreie Stadt » (« ville sans Kreis ») en est la parfaite illustration. Quant à l'articulation entre les collectivités locales et le Land, expression de la culture de consensus en vigueur ici, elle constitue une garantie de cohérence de l'administration territoriale en même temps qu'elle relève du souci de bonne gestion.
Reposant sur des traditions anciennes, ce système, qui a fait preuve de sa capacité d'adaptation, jouit d'une légitimité forte dans la population, qui a une claire compréhension de ses ressorts et de son fonctionnement et y demeure, pour cette raison, foncièrement attachée. La réflexion est toutefois engagée sur la nécessité de reconfigurer le découpage territorial, dans la mesure où le périmètre du « Landkreis » apparaît désormais trop étroit pour répondre aux défis nouveaux qui se posent en termes d'aménagement du territoire, de système de transports ou de promotion de bassins économiques. C'est dans cet esprit que le SPD hessois plaide aujourd'hui pour la mise en place dans ce Land de "Regionalkreise".