ANNEXE 2 : Observations communiquées à votre commission
Le directeur général de l'Acsé
à
Madame Marie-Thérèse Cornette, Présidente de la Cinquième Chambre de la Cour des Comptes
Objet : Observations de l'Acsé sur le Relevé d'observations provisoires (ROP) consacré à la gestion des crédits de l'Etat au titre de la politique de la ville.
Madame la Présidente,
Vous avez bien voulu me transmettre, pour observations éventuelles, le Relevé d'observations provisoires (ROP) consacré à la gestion des crédits de l'Etat au titre de la politique de la ville que vous venez d'établir.
Vous trouverez ci-dessous les principales observations que ce document appelle de la part de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (l'Acsé).
Sur les fondements de la création de l'Acsé, les missions qui lui sont confiées et son organisation.
En ce qui concerne la tutelle exercée sur l'agence (page 27), il s'agit d'une tutelle conjointe, exercée par le Ministre de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Codéveloppement et par la Ministre du Logement et de la Ville, cette tutelle s'exerçant par l'intermédiaire de la direction de la population et des migrations et de la délégation interministérielle à la ville.
Dans les missions détaillées page 28, il me paraîtrait utile de mentionner la gestion du Fonds interministériel de prévention de la délinquance, confié à l'Agence par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance ; en 2007, au-delà des crédits ville affectés à cette thématique dans le programme 147 (estimés à 23 M€), l'agence a reçu une dotation de 50 M€, alimentée en loi de finances rectificative pour 2006 par un prélèvement sur le produit des amendes. Dès que l'ensemble des textes relatifs aux modalités de gestion du FIPD ont été publiés, ces crédits ont été délégués aux préfets de département, qui en assurent la gestion.
Sur le rôle des préfets, page 29, c'est non pas la loi, mais spécifiquement le décret constitutif de l'Agence (décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006) qui donne aux préfets de départements, délégués de l'Agence, une fonction d'ordonnateur secondaire pour les crédits que leur délègue le directeur général (article R.121-21 du code de l'action sociale et des familles).
Par ailleurs, dans le deuxième schéma page 30 (circuit depuis la création de l'Acsé), vous pourriez mentionner qu'une part des crédits intégration de l'agence (19 millions €) est déléguée aux préfets de département et non pas aux directions régionales de façon à éviter un double guichet en ce qui concerne les actions financées dans le cadre des CUCS. Pour ces actions, c'est le préfet qui gère les crédits des programmes 147 et 104.
Sur le coût global plus élevé.
Votre sous-titre (« un coût global plus élevé ») peut faire penser que les créations de postes dont a bénéficié l'Acsé, et les locaux complémentaires qu'elle a dû louer, constituerait un surcoût par rapport à ce que représentait l'organisation antérieure, pour des missions comparables. Or, l'Acsé s'est vu confier plusieurs missions nouvelles, autres que le transfert de celles relatives à la politique de la ville:
- le service civil volontaire, qui mobilise 7 personnes au siège ;
- le pilotage central des crédits du FIPD nécessite l'équivalent de 2 ETP ;
- la mission illettrisme, encore embryonnaire, mobilise l'équivalent de 0,5 ETP.
Par ailleurs, les services support de l'agence (direction des affaires financières, agence comptable, direction des systèmes d'informations notamment) ont été renforcés à hauteur de 9 ETP supplémentaires en 2007, pour faire face à l'accroissement très important de la charge de travail de l'Agence.
Il faut rappeler enfin que la valeur ajoutée de l'Agence tient à ce qu'elle ne se limite pas à une simple reproduction des pratiques antérieures, mais qu'elle apporte des améliorations dans trois domaines clés : l'évaluation, la simplification des procédures, et la professionnalisation des acteurs. D'ores et déjà, l'investissement important fait en quelques mois en termes de systèmes d'informations (outil de gestion commun pour l'ensemble des préfectures et des services de l'Agence, nomenclature commune des interventions, guides de procédures harmonisés) fournit à l'Etat, à ses différents niveaux de responsabilité (central et déconcentrés), des outils de pilotage actualisés lui permettant de savoir en permanence où il en est de l'utilisation des crédits, et à quoi ils ont été affectés. Il s'agit là d'un progrès substantiel pour le pilotage de la politique de la ville.
Sur l'organisation territoriale de l'Agence et la répartition territoriale des enveloppes.
Le ROP évoque à plusieurs reprises les questions posées par l'articulation entre les deux niveaux territoriaux de l'Agence (délégués départementaux et directions régionales) et le rôle insuffisant donné aux préfets de région. Cette question a donné lieu à des débats importants sur l'organisation de l'Agence, notamment lors de la discussion par le Conseil d'Etat de son décret d'organisation, qui ont conduit à l'organisation actuelle. Le principe a été de donner une mission de coordination au préfet de région, au travers de son rôle de président du comité régional de l'agence, et de distinguer des missions pour lesquelles le territoire pertinent est le département (politique de la ville, prévention de la délinquance) et pour lesquelles les crédits sont délégués directement au préfet de département, et celles pour lesquelles l'échelle géographique est plutôt la région (intégration, lutte contre l'illettrisme) et pour lesquelles la direction régionale dispose de compétences spécifiques. Cependant, l'un des axes importants du projet de service public « Agence 2007-2010 » engagé par la direction générale est de proposer de renforcer le rôle de coordination du préfet de région, notamment à l'égard de la direction régionale, au travers du comité régional et du Car. Ceci sera d'autant plus nécessaire que le rôle des directions régionales va évoluer vers des fonctions d'animation, d'ingénierie et de support pour les différents échelons de l'Agence au sein de la région (notamment les services des préfectures) : aide à la professionnalisation des acteurs, notamment associatifs, appui aux services des préfectures sur l'animation des dispositifs et la gestion des procédures (c'est notamment ce qu'elles ont fait pour la mise en place du circuit de la dépense), formation des acteurs, audit des associations et évaluation des programmes mis en place,... Elles sont déjà soumises à une forte demande d'appui et de conseil de la part des services des préfectures, et se sont mobilisées pour répondre au mieux à cette demande.
Vous abordez la question des dotations départementales, et des moyens de les définir, en proposant que les ajustements soient réalisés au niveau régional, le niveau national n'ayant pas la capacité à le faire par lui-même. C'est bien la méthode qui a été retenue pour les dotations initiales pour 2007, les préfets de région s'étant vu indiquer une enveloppe de crédits à répartir en CAR entre les différents départements de la région. L'agence compte reprendre cette procédure pour 2008.
Sur la question du double guichet Acsé - DIV.
Le fait que subsistent deux circuits parallèles pour le financement d'actions comparables, l'essentiel passant par l'Acsé, mais la DIV ayant conservé un volant de crédits qui transitent au travers des BOP régionaux est effectivement un élément de complexité pour les gestionnaires locaux. Aller jusqu'au bout de la logique de guichet unique, qui était à l'origine de la création de l'Acsé, apparaît nécessaire.
L'Acsé travaille en ce sens en lien avec la DIV pour simplifier la gestion des crédits 2008.
Sur le calendrier de délégation de crédits et la date de versement des subventions aux associations.
La création de l'Agence a permis d'avancer le calendrier de délégation de crédits en 2007 par rapport aux années antérieures que vous indiquez dans votre tableau. En 2007, les délégués départementaux se sont vus déléguer, dès le 11 janvier, la totalité de leur enveloppe de crédits pour l'année, à l'exception de ceux relatifs au FIPD qui ont été délégués début juillet, compte tenu de la publication en juin de l'ensemble des textes relatifs à sa gestion. En 2008, l'ensemble de ces deux enveloppes sera délégué début janvier. C'est un des apports importants du fonctionnement de l'établissement public par rapport aux circuits de l'Etat via les BOP régionaux. C'est en effet le décret d'organisation de l'agence qui prévoit que le vote du budget-qui intervient en décembre de l'année n-1- fixe la part de crédits délégués à chaque préfet.
Cela doit permettre aux préfets de pouvoir engager en début d'année les paiements aux associations, en particulier dans le cadre de conventions pluriannuelles. En 2007, les délais nécessaires à la mise en place des outils informatiques relatifs au circuit de la dépense ont repoussé cette date à la fin du mois de mars pour les premiers paiements, mais cette contrainte n'existera plus en 2008. Rien n'empêchera alors les délégués départementaux d'avancer leur calendrier d'appels à projets comme vous le suggérez, de manière à pouvoir procéder aux premiers paiements beaucoup plus tôt dans l'année.
Sur l'instabilité des dispositifs dans le temps et sur les lourdeurs liées à la transition en ce qui concerne les adultes-relais.
En ce qui concerne les adultes-relais, vous indiquez que la création de l'Acsé a compliqué ce dispositif en 2007. Il s'agissait d'organiser le transfert en gestion de ce dispositif, derrière lequel se trouve l'emploi, et le salaire mensuel de près de 3000 personnes. C'est pourquoi l'Acsé et la DIV ont fait le choix d'un basculement en deux temps, pour éviter les risques de rupture de paiements. Les dispositions législatives et réglementaires encadrant ce dispositif obligeaient en effet à resigner l'ensemble des conventions. A cette occasion, l'Acsé a choisi de confier le paiement de l'aide financière de l'Etat au CNASEA, afin de sortir de la gestion antérieure que vous qualifiez de « dérogatoire et peu orthodoxe ». Le transfert en gestion vers le CNASEA, effectué au 1 er juillet 2007, a certes demandé un effort important aux services des préfectures, mais il permet désormais d'avoir une connaissance précise des postes effectivement occupés, et des missions exercées par leurs titulaires. Cette opération de remise à plat effectuée, l'Agence peut désormais mettre en place une gestion plus stable de ce dispositif, basée sur une connaissance précise de la réalité locale de sa mise en oeuvre.
Sur les applications informatiques utilisées par les services de l'Etat.
Vous soulignez l'importance des outils informatiques utilisés, et notamment les fonctionnalités de l'outil Poliville , en particulier dans sa version Poliville Web . Lors de la mise en place du circuit de la dépense, au premier trimestre 2007, l'Acsé a apporté une attention importante à deux contraintes :
- assurer une continuité avec les outils précédents, chaque fois qu'ils existaient ;
- fournir un outil qui permette à l'ensemble des départements de traiter les opérations nécessaires au paiement des subventions.
L'état des lieux réalisé fin 2006 a montré que, à côté de la vingtaine de départements qui utilisaient une version de Poliville Web , et quelques uns qui disposaient d'un outil développé au niveau local, les autres n'avaient en général que des outils de suivi assez simples, à base de tableurs. Les procédures de mandatement et de paiement se faisaient par contre partout en utilisant l'outil NDL, mais avec une rupture de charge par rapport aux outils de gestion des subventions (comme Poliville ), obligeant donc à une double saisie. L'installation des outils GIS (gestion des subventions) et CPWin (traitement comptable) utilisés par l'Agence a été conçue pour permettre à ceux qui voulaient en faire une utilisation minimale (équivalente à la saisie sur NDL) de le faire, mais aussi de fournir à ceux qui voulaient utiliser plus largement les fonctionnalités de ces outils les moyens de les utiliser. Les formations aux outils et procédures de l'Agence, organisées entre mars et juin à l'attention des personnels des préfectures, ont largement convaincu les agents concernés de l'utilité des fonctionnalités proposées, et la quasi-totalité des départements a adopté un traitement complet des dossiers au sein de l'ensemble GIS + CPWin. Au-delà de l'articulation entre eux qui évite toute double saisie, ces outils offrent tout un ensemble de fonctionnalités (tableaux de bord de suivi, édition automatique de conventions ou de notifications pré-formatées ou de courriers d'accompagnement,...) ; cela est particulièrement utile pour simplifier ensuite le processus de contrôle financier et comptable, les documents émis étant sur des modèles standardisés, notamment en ce qui concerne les dispositions et clauses contractuelles.
Dans ce contexte, la question posée a été celle de l'initialisation du processus (le fichier « tiers » qui, sous la responsabilité de l'agent comptable, contient toutes les données lui permettant de procéder au paiement), et de l'articulation avec les outils antérieurs pour ceux qui en disposaient. Le premier point a nécessité en effet un investissement initial, mais qui a été fortement simplifié pour l'occasion ; cet effort initial sera terminé à la fin de la campagne de subventions 2007. Pour l'articulation avec les outils antérieurs, a été développée une interface avec l'outil Poliville Web 189 ( * ) qui est désormais utilisable par tous les départements qui le souhaitent. Il faut noter enfin que la situation va évoluer, avec le déploiement progressif de l'outil commun de traitement des demandes de subventions Subvenet 190 ( * ) développé par la DGME en liaison avec la DIV, les outils informatiques de l'Agence (GIS et CPWin) ayant vocation à s'interfacer avec ce portail fédérateur.
Sur le contrôle de l'emploi des subventions et l'évaluation.
En matière de contrôle de l'utilisation des subventions, le Fasild avait une pratique établie d'audit des structures, s'appuyant à la fois sur des moyens internes et sur l'appel à des prestataires extérieurs. L'Acsé est en train de préparer une procédure, opérationnelle début 2008 pour les subventions versées en 2007, permettant aux délégués départementaux de diligenter des contrôles de structures financées. L'idée est :
- d'établir un guide méthodologique national, proposant des principes en matière de choix des structures à auditer, et distinguant une gamme graduée de contrôles allant du « contrôle flash » exercé lors d'une action menée, à un audit complet, abordant à la fois les aspects financiers et les modes de fonctionnement de la structure concernée ;
- de passer un marché national, à lots régionaux et à bons de commande pour sélectionner des prestataires pouvant conduire des audits, les délégués utilisant ensuite ce marché en fonction de leurs besoins ;
- de faire examiner les résultats de ces audits et contrôles par une commission régionale de suivi.
En matière de suivi et d'évaluation des dispositifs financés, l'Acsé va s'appuyer fortement sur les systèmes d'informations de gestion (GIS et CPWin) mis en place pour le circuit de la dépense. Au travers d'une nomenclature détaillée des types d'interventions, codifiée pour chaque opération financée, complétée d'indicateurs renseignés lors de l'instruction (territoire sur lequel se déroule l'action, population concernée,...) ceux-ci fournissent la matière pour des tableaux de bord de suivi permettant d'identifier, pour chaque territoire concerné, les opérations financées au cours du temps. Une articulation avec les données détaillées fournies par l'ONZUS pour les mêmes territoires permettra d'analyser la cohérence entre les priorités choisies localement et les besoins tels que l'on peut les pressentir à partir des données de cet observatoire. L'objectif est ainsi de permettre à chaque décideur local de situer son action par rapport à celle menée par d'autres sur des territoires comparables. Ce suivi quantitatif sera accompagné par des évaluations plus qualitatives des dispositifs ; en 2007, outre une analyse détaillée et exhaustive des structures financées au titre de la réussite éducative, vont être engagées notamment deux études sur les dispositifs liés à l'emploi et à l'éducation.
Dominique Dubois
* 189 Le seul qui est maintenu.
* 190 Qui se substituera à Poliville Web