Financement du RMI : sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses

II. LES MESURES PRISES OU ENVISAGÉES : RIEN OU PRESQUE SUR LES DÉPENSES ; UN EFFORT SIGNIFICATIF SUR LES RECETTES

Sous la pression des élus, de l'Assemblée des départements de France et de la Commission consultative d'évaluation des charges, présidée par notre collègue Jean-Pierre Fourcade, le gouvernement a pris des initiatives. Si elles restent pour le moment décevantes sur les dépenses, il faut rendre hommage à l'effort accompli sur les recettes.

A. LES DÉPENSES : DES DISPOSITIFS TENDANT À LES AUGMENTER PLUTÔT QU'À LES RÉDUIRE

Les différents dispositifs dernièrement entrés en vigueur tendent plutôt à augmenter les dépenses qu'à les réduire. En contrepartie, le gouvernement a avancé de nombreuses propositions dont l'effet n'est guère mesurable.

1. Des dispositifs tendant à accroître la charge des départements

a) L'augmentation du niveau du RMI

Calculé sur la base des dépenses exposées par l'Etat en 2003, le droit à compensation du RMI a été en grande partie déterminé par le niveau de l'allocation versée au 1 ^er janvier 2003. Le RMI « de base » (allocation pour une personne seule) s'élevait alors à 411,70 euros.

Le RMI a été revalorisé depuis de 7,08 %. Votre rapporteur rappelle que l'allocation est revalorisée par voie réglementaire tous les 1 ^ers janvier.

Date de la revalorisation	RMI de base	Progression (%)	Progression cumulée (%)
1/1/2003	411,70
1/1/2004	417,88	+ 1,5	+ 1,5
1/1/2005	425,40	+ 1,8	+ 3,33
1/1/2006	433,06	+ 1,8	+ 5,19
1/1/2007	440,86	+ 1,8	+ 7,08

Le RMI étant une allocation différentielle, l'augmentation de son niveau ne se répercute pas de façon univoque et directe sur le montant global des dépenses de prestation.

Toutefois, les conseils généraux n'ont aucune prise sur l'augmentation du niveau du RMI, qui relève de la loi et du gouvernement.

Si le droit à compensation avait été indexé sur le niveau de la prestation, et ce à compter du 1 ^er janvier 2003, hypothèse somme toute raisonnable, il aurait été plus élevé de 350 millions d'euros au 1 ^er janvier 2007 (soit un droit à compensation théorique de 5 291,7 millions d'euros).

b) Le coût des dispositifs d'insertion : RMA, contrat d'avenir, intéressement

Dans son précédent rapport, votre rapporteur avait préconisé que la responsabilité du contrat d'avenir soit, comme c'est le cas pour le contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA), confié aux départements. Cela a été fait par la loi de programmation pour la cohésion sociale.

Le défaut du dispositif actuel est toutefois de ne pas inciter les conseils généraux à utiliser le contrat d'avenir et le CI-RMA pour insérer les titulaires du RMI dans une activité . En effet, les départements doivent alors financer les employeurs à hauteur d'un RMI à taux plein alors que le bénéficiaire ne touchait bien souvent qu'un RMI différentiel d'un montant plus réduit . L'ADF a estimé le surcoût à 797 euros par personne et par an pour le contrat d'avenir et 521 euros pour le CI-RMA.

Le gouvernement s'est engagé à ce que l'Etat prenne en charge ce surcoût, mais seulement partiellement (article 141 de la loi de finances pour 2007).

Les conseils généraux se trouvent donc dans une situation paradoxale : les instruments mis à leur disposition pour réduire le nombre de titulaires du RMI par une insertion dans l'emploi leur coûtent plus cher que le simple maintien dans le RMI.

CI-RMA et contrat d'avenir

l'analyse d'un surcoût

Nombre de CI-RMA au 10 mars 2006 ^(1)	Nombre de contrats d'avenir au 10 mars 2006
714	25 456

⁽¹⁾ Nombre de CI-RMA signés par un allocataire du RMI.

La DGCL indique qu'il n'y a surcoût que pour les seuls bénéficiaires de contrat n'ayant pas un RMI à taux plein, le RMA entraînant alors un surcoût pour le département qui doit verser à l'employeur un RMI à taux plein alors que l'allocataire antérieurement à la signature du contrat ne bénéficiait pas d'un RMI complet. Il y a également surcoût pour le département lorsque ce dernier versait à une famille un RMI « couple » et qu'il va devoir verser à l'employeur, si les deux conjoints sont titulaires d'un contrat d'insertion RMA, deux fois le montant du RMI.

La DGAS estime le surcoût moyen par contrat à 68 € par mois. Le surcoût total en 2005 peut être estimé à 2 150 000 € pour les CI-RMA et à 2 385 000 € pour les contrats d'avenir. En 2006, il est estimé à 4 616 000 € pour les CI-RMA (pour les 9 premiers mois de l'année), et à 19 000 000 d'euros pour les contrats d'avenir (11 premiers mois).

Le surcoût moyen représente environ un sixième de la dépense d'allocation. Or on peut attendre pour au moins un tiers des bénéficiaires de ces contrats un retour durable vers l'emploi à leur issue.

Par ailleurs, dans le cadre du PLF 2007, le gouvernement a souhaité une mesure d'économie en faveur des conseils généraux, rétroactive au 15 octobre 2006, visant à prendre en charge la majeure partie de ce surcoût.

L'Etat prendra désormais en charge une part de l'aide forfaitaire versée pour toute signature d'un contrat d'avenir ou CI-RMA, de 15 %, soit 66 € en 2007. Il en résulte une économie équivalente pour le conseil général lorsque le titulaire du RMI qui signe un contrat d'avenir conserve un RMI résiduel (c'est-à-dire lorsque le montant de son RMI préalable est supérieur au montant de l'aide à l'employeur).

Source : DGCL et DGAS

L'échec relatif du RMA est en partie dû à ce surcoût.

En revanche, la réforme du mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité, prévue par l'article 4 de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux devrait rester neutre sur les finances départementales. Il s'agit d'une prime de 150 euros pour une personne seule et de 225 euros pour les couples et les familles.

Le nouveau dispositif d'intéressement

La loi du 23 mars 2006 réforme le dispositif dit « d'intéressement » qui permet aux bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de parent isolé (API) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) de cumuler en tout ou partie leurs revenus d'activité avec leur allocation.

Pendant les trois premiers mois, les bénéficiaires pourront cumuler leur allocation avec leur salaire.

Pendant les neuf mois suivants, s'ils travaillent au moins à mi-temps, ils pourront prétendre à compter du quatrième mois suivant l'embauche à une prime mensuelle de 150 € s'agissant des bénéficiaires de l'ASS ou du RMI lorsqu'ils sont isolés. Dans les autres cas, elle sera majorée de 75 €. En outre, il leur sera versé à compter du quatrième mois d'activité une prime forfaitaire de 1000 € à la charge de l'Etat. Pour les reprises d'activité dont le temps de travail est inférieur à 78 heures par mois, afin que la première heure travaillée soit encouragée, un cumul de leur salaire avec leur allocation à proportion de leur temps de travail sera prévu.

Par ailleurs, afin de lever l'un des obstacles majeurs de la reprise d'une activité professionnelle, la loi prévoit un accès prioritaire aux crèches pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi.

Enfin, un régime de sanction pénale en cas de fraude à ces allocations (4000 €) et de sanction administrative (3000 €) est mis en place.

Source : DGAS

Intéressement, RMA, contrat d'avenir (en milliers)

	Juin 2005	Sept 2005	Déc 2005	Mars 2006	Juin 2006
Allocataires payés au titre du RMI bénéficiant d'un intéressement	141,4	144,1	143,5	138,7	139,4
Allocataires du RMI bénéficiant d'un RMA	2,4	3,0	4,2	5,4	8,0
Allocataires du RMI bénéficiant d'un contrat d'avenir	0,5	3,1	11,1	24,0	32,9

Source : DREES

Le coût de la réforme est évalué à 498 M€ par le gouvernement, soit 2 M€ de moins que le coût antérieur de l'intéressement pour les départements (500 M€ pour 182 000 bénéficiaires de l'intéressement en mars 2006).

Cette évaluation a été faite par différence entre le coût de l'intéressement actuel, y compris l'allocation différentielle versée lorsque les revenus d'activité sont inférieurs au barème de l'allocation, et le coût de la prime forfaitaire mensuelle.

Le principe de calcul a été le suivant : on connaît pour une configuration familiale, un temps de travail et un nombre de mois d'activité donnés les sommes perçues par un individu sur 12 mois. On multiplie cette somme par le nombre de personnes dans le même cas-type (configuration familiale, temps de travail et nombre de mois d'activité). On fait ceci pour chaque cas-type, et on additionne le tout.

Le calcul est réalisé sur un flux, c'est-à-dire sur le nombre de bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi au cours d'une année. Pour répartir le flux selon la configuration familiale, le temps de travail et le nombre de mois d'activité, on formule les hypothèses suivantes :

- Configuration familiale : la distribution utilisée est celle des bénéficiaires de minima sociaux en 2004 ;

- Temps de travail : la distribution utilisée pour le RMI est tirée de l'enquête « Insertion sociale des bénéficiaires de minima sociaux » réalisée par la DREES en 2003 (c'est l'enquête la plus récente de ce type, la prochaine est en voie de réalisation). Pour l'ASS (allocation de solidarité spécifique), la distribution utilisée est celle de l'échantillon national interrégimes des allocataires de minima sociaux (ENIAMS), construit à partir des données transmises par l'UNEDIC.

- Durée d'activité : la distribution utilisée est celle de l'enquête Emploi de l'INSEE. Cette donnée n'était disponible que pour les reprises d'emploi des allocataires du RMI.

Interrogée par votre rapporteur, la DGCL a affirmé que s'il s'avérait que le nouvel intéressement devait générer un surcoût, la compensation serait due aux départements, sur la base de l'article 72-2 de la Constitution qui dispose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

c) Le coût des prestations de service d'insertion

Alors que le nombre de titulaires du RMI fait preuve d'une remarquable résistance à la baisse, le coût des politiques d'insertion pèse lourd pour les départements, avec une efficacité qui, si elle est certaine pour les individus pris en charge, laisse à désirer sur un plan global.

Interrogé par votre rapporteur, le directeur de l'ANPE a bien voulu fournir les recettes attendues en 2005 des conventions de prestation de services signées avec les conseils généraux.

Accords à fin 2005 (métropole et DOM)

en unités et en euros

Nombre de conventions	143
Coût total	29 349 329
Services	5 493 170
Emploi en agence locale pour l'emploi (ALE)	11 549 570
Emploi hors ALE	1 562 609
Mises à disposition	9 536 878
Marchés	1 228 881
dont frais informatiques	612 859

Source : ANPE

Les conseils généraux sont bien entendu libres de mettre l'ANPE en concurrence sur le service de l'insertion.

Mais en tout état de cause, une politique active d'insertion est nécessairement coûteuse pour un conseil général, alors que sa rentabilité (c'est-à-dire la disparition à terme de l'allocation par la réinsertion de son titulaire) est pour le moins aléatoire.

Les différents types de conventions RMI

ANPE - Conseil général

1 - La subvention d'action :

A la demande de l'ANPE qui propose une offre de service comprenant un ensemble d'actions en faveur des publics RMI inscrits comme demandeurs d'emploi, avec une proposition financière. Le Conseil général décide d'accorder à l'ANPE une subvention dite subvention d'action pour lui permettre de mettre en oeuvre son offre de service.

2 - Le marché :

Le Conseil général lance un appel d'offres dans le cadre d'un marché public pour la mise en oeuvre d'actions en faveur des publics RMI. L'ANPE répond à ce marché en proposant son offre de service. Après examen des réponses, le Conseil général attribue le marché à l'un des candidats.

3 - L'affectation de personnel en Agence Locale pour l'Emploi (ALE) :

Pour mener à bien la mise en oeuvre des actions de son offre de service, soit dans le cadre d'un marché, soit dans celui d'une subvention, l'ANPE affecte un certain nombre d'agents à cette opération. Ces agents travaillent dans les locaux de l'ALE sous la responsabilité hiérarchique du Directeur d'Agence. Ce personnel fait l'objet d'une indemnité compensatoire versée à l'ANPE par le Conseil général.

4 - L'affectation de personnel hors ALE :

Dans le même objectif, l'ANPE affecte des agents qui travaillent dans des structures situées en dehors de l'ALE, pour des raisons de commodité opératoire. Ces agents travaillent sous la responsabilité hiérarchique du Directeur d'Agence. Une indemnité compensatoire est également versée.

5 - La mise à disposition :

Une disposition du statut du personnel de l'ANPE prévoit dans son article 25 que des agents puissent être mis à disposition d'un autre organisme, pour y effectuer des tâches qui peuvent être spécifiques au regard de leur fonction habituelle. Ces agents travaillent sous la responsabilité hiérarchique du responsable de cet autre organisme. Dans ce cas, il y a également versement d'une indemnité compensatoire.

Source : ANPE

RMI : TARIF DES PRESTATIONS en 2005

(source : ANPE - manuel technique RMI/mai 2004)

Subventions d'action	Marchés	Mises à disposition	Affectation en ALE	Affectation hors ALE
- Diagnostic de positionnement : 312 €/personne (4 heures/2 semaines) - Diagnostic approfondi : 156 €/personne (2 h/2 semaines) - Objectif Entreprise : 2417 €/pers. (sur 8 mois) - Recherche d'Offres Ciblées (ROC) : selon le temps nécessaire (base : 78 €/h.) - Objectif Emploi Durable : 3108 € (sur 1 an)	Selon la nature de la prestation , les coûts varient : 78 € h.t. (niveau d'intervention de type « accompagnement ») à 95 € h.t. (niveau « ingénierie »)	Coût salarial mensuel calculé par niveau d'emploi et échelon (frais de fonctionnement compris)	2 tarifs (selon le niveau d'emploi) : - Junior (conseiller de l'emploi) 58 257 € annuel - Senior (chef de projet) 68 479 € annuel	2 tarifs (selon le niveau d'emploi) : - Conseiller de l'emploi : 40 150 € annuel - Chargé de projet : 50 372 € annuel

2. Pas de moyens significatifs pour réduire les dépenses

Les moyens dont disposent aujourd'hui les conseils généraux pour maîtriser les dépenses de RMI sont quasiment nuls et les propositions du gouvernement en ce domaine ne sont pas à la hauteur de l'enjeu. Ces moyens peuvent être regroupés en deux familles :

- les marges de manoeuvre existant sur la dépense,

- les effets des contrôles.

a) Les marges de manoeuvre sur la dépense

Le cabinet Ernst and Young a réalisé pour l'ADF une étude portant sur 23 départements tentant de distinguer, par grandes politiques publiques, les dépenses contraintes des dépenses voulues par les départements , et leur évolution entre 2004 et 2005.

S'agissant du RMI, l'étude met en évidence une hausse des dépenses de 6,77 % en 2005 (+ 4,14 % selon la DGCL pour les 100 départements), qui se décompose entre une hausse subie (liée à l'augmentation du nombre d'allocataires) de 7,89 % et une diminution voulue de 1,12 %. Cette réduction porte sur les dépenses d'insertion.

Les conseils généraux peuvent donc peser sur la dépense, mais uniquement sur leur action tendant à faire sortir le public bénéficiaire du RMI de sa situation.

Face à ce paradoxe, le gouvernement a avancé 16 propositions dans le cadre de la conférence des finances publiques.

6 thèmes de propositions

• Accès aux droits et maintien des droits :

1. Etudier la gestion de l'absence de lien, pour les personnes sans domicile stable, entre leur domiciliation et leur commune de rattachement ;

2. Rendre opposables les conditions de résidence principale en France pour le maintien du droit au RMI ;

3. Réduire le délai séparant la mise en paiement de l'allocation de RMI de la signature du contrat d'insertion ;

4. Etudier les modalités d'accompagnement personnalisé dans l'insertion des personnes bénéficiant du RMI.

• Calcul de l'allocation :

5. Préciser les cas d'exemption de l'application du forfait logement ;

6. Etudier le seuil de non versement du RMI.

• Contrôle :

7. Examiner les voies d'amélioration du contrôle de l'attribution de la prestation notamment en développant les échanges d'information entre les CAF et les autres organismes, en introduisant l'obligation de fournir des pièces justificatives et en prenant en compte des informations sur le train de vie dans l'évaluation des ressources ;

8. Systématiser les échanges de données entre les administrations concernées, pour améliorer la sanction du travail clandestin.

• Echange d'informations :

9. Transmettre aux maires, par le biais des CAF, la liste des personnes bénéficiant du RMI ;

10. Systématiser les échanges d'information entre l'ANPE et les conseils généraux en matière de radiation de la liste des demandeurs d'emploi ;

11. Améliorer un système de retenue à la source sur les prestations auxquelles le RMI se substitue à titre temporaire.

• Gestion des indus :

12. Améliorer les conditions de récupération des indus en matière de RMI ;

13. Faciliter la récupération des avances faites sur l'allocation de RMI en l'absence de déclaration trimestrielle de ressources.

• Sanctions :

14. Examiner le rôle de la commission locale d'insertion dans les décisions individuelles touchant au RMI ;

15. Prononcer la fin de droit en cas de fraude, à partir de la date à laquelle s'est produite la fraude, et non à partir de la date où celle-ci a été constatée ;

16. Instaurer un dispositif de sanctions graduées en cas de non respect des obligations d'insertion ou de fraude.

Quelques-unes de ces propositions (assez peu, il faut l'admettre) sont inspirées du rapport que votre rapporteur a remis au Premier ministre, en tant que parlementaire en mission, avec notre collègue Henri de Raincourt « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion », notamment en matière d' accompagnement de l'insertion des titulaires du RMI et des sanctions aux manquements aux obligations liées au RMI.

Toutefois, de l'aveu même du gouvernement, les économies réalisables grâce à ces propositions ne sont pas chiffrables, et la plupart sont refusées par l'ADF.

L'article 142 de la loi de finances pour 2007 permet aux départements qui le souhaitent d'expérimenter un dispositif laissant plus de marges de manoeuvre en matière d'insertion ^{3 ( * )} . Il comprend deux volets :

- un renforcement des mécanismes d'intéressement, pour les rendre plus incitatifs à la reprise d'un emploi ;

- un assouplissement du CI-RMA et du contrat d'avenir.

Il convient de noter que ce dispositif a essentiellement pour objet de faciliter la réinsertion en incitant les titulaires du RMI à reprendre une activité, et votre rapporteur ne peut qu'y être favorable.

Il faut toutefois observer que les conseils généraux ne bénéficient eux-mêmes d'aucune incitation financière, pour un dispositif complexe, dont le coût ne permet pas d'être sûr qu'ils sortent gagnants par rapport à une gestion passive du RMI.

b) Les effets des contrôles et le problème des indus

Paradoxaux également sont pour le moment les effets des contrôles. La décentralisation du RMI doit s'accompagner d'une amélioration de l'efficacité des contrôles, à la fois dans un souci de rigueur de gestion, mais aussi de justice sociale, afin de ne pas verser le RMI aux personnes qui n'en remplissent pas les conditions et qui n'en ont donc pas besoin.

Une enquête de la CNAF menée en 2005 montre que la décentralisation du RMI s'est accompagnée d'une modification de la politique de recouvrement des indus pour 42 % des CAF, processus qui n'est probablement pas achevé. Les instructions des conseils généraux ne vont d'ailleurs pas toujours dans le sens d'un durcissement de la politique de recouvrement. En revanche, les travaux menés entre conseils généraux et CAF tendent à multiplier et rendre plus efficaces les échanges d'information.

L'abondement exceptionnel décidé en 2005 pour compenser le surcoût de l'année 2004 par rapport au droit à compensation a paradoxalement tendu à encourager les conseils généraux laxistes . En effet, les 456,7 M€ d'abondement votés n'ont pas tenu compte de 31,2 M€ d'indus constatés par des titres de recettes, émis par la plupart des départements. Toutefois, 17 départements, dont certains parmi les plus peuplés, n'ont constaté aucun indu, et ont donc été compensés intégralement au niveau des dépenses qu'ils avaient exposées . Ils ont donc été en quelque sorte récompensés pour n'avoir pas cherché à récupérer, voire à seulement identifier, les sommes indues qu'immanquablement ils ont versées.

Or, sur les 31,2 M€ d'indus, qui forment un noyau dur non récupéré dès l'année 2004, seule une petite partie (non déterminée à ce jour) sera recouvrée.

Le tableau suivant indique le montant d'indus constaté par la CNAF à la fin de 2005 concernant le RMI, quelle que soit l'origine de la constatation des indus (contrôle ou autres).

Indus RMI 2005

Toutes origines (en unités et en euros)

Solde au 31/12/2004
Nombre	149 149
Montant	111 225 120
Indus 2005
Nombre	609 665
Montant	333 895 336
Remises de dettes (nombre)	88 712
Transmission conseil général (nombre)	118 217
Recouvrement (nombre)	400 205
Solde au 31/12/2005
Nombre	151 685
Montant	121 761 030

Source : CNAF

Il convient de noter que les CAF contrôlent les allocataires de prestations familiales en fonction de cibles de contrôle et non par prestation. 13 cibles de contrôle concernent spécifiquement le RMI, mais 95 000 redressements de RMI ont eu lieu en 2005 à la suite de contrôle de cibles non liées au RMI.

Les 13 cibles de contrôle spécifiques au RMI sont :

- 3 cibles correspondant à des échanges automatisés : Assedic, Cnasea et ANPE gestionnaires de différents stages et emplois aidés.

- 7 cibles exclusivement de contrôle sur place (dont notamment : contrôle des charges de logement, des enfants de + de 20 ans, de 1 % du stock et 15 % des organismes délégués (OD), divergence entre les ressources annuelles et trimestrielles).

- 3 cibles réalisées en contrôle sur place ou sur pièces (source : CNAF).

Pour ces 13 cibles spécifiques, 955 759 dossiers ont été contrôlés en 2005. Ils ont donné lieu au constat de 28,7 M€ d'indus sur lesquels 8,7 M€ d'indus ont fait l'objet d'un rappel. 20 M€ d'indus n'ont donc pas été recouvrés.

Le nombre et le montant des indus constatés à l'issue de ces contrôles est donc très inférieur au nombre et au montant totaux des indus.

Sur cet ensemble, très peu d'indus sont liés à une fraude d'après la CNAF. La fraude n'aurait concerné qu'un peu plus de 1000 cas en 2005.

Fraudes constatées en 2005 (unités et euros)

Fausses déclarations	955
Fraude à l'isolement	253
Escroquerie	147
Préjudice (montant)	9 237 047

Source : CNAF

La CNAF identifie 4 risques de versement indu de RMI, qu'elle juge difficile à contrôler, et s'est essayée à en identifier les obstacles.

«  - la résidence en France : absence de dispositions réglementaires définissant la condition de résidence : elle s'apprécie alors selon le conseil d'Etat au regard du suivi du contrat d'insertion ;

- le travail non déclaré : pas de moyens juridiques ni techniques de contrôle du travail dissimulé : les agents de contrôle n'ont pas l'accès direct au fichier des déclarations préalables à l'embauche (DPAE) ;

- les ressources non déclarées issues d'un travail déclaré : contrôle systématique aux impôts mais fort décalage temporel ;

- la situation familiale et en particulier l'isolement ou non : grande difficulté à distinguer un concubinage d'un hébergement ou d'une colocation, particulièrement en l'absence d'enfants. » (source : CNAF).

L'amélioration de l'efficacité des contrôles et du recouvrement des indus est donc un enjeu important.

L'essentiel du travail d'amélioration repose sur les relations entre les CAF et les conseils généraux, qui tendent à compléter et à industrialiser les échanges d'information, et à systématiser le contrôle des pièces justificatives.

En ce qui concerne la récupération des indus, le ministère de l'intérieur a sensibilisé le Garde des sceaux afin qu'il donne des instructions de fermeté au Parquet dans la poursuite des infractions au RMI.

La loi du 23 mars 2006 permet également au Président du conseil général d'infliger une contravention de 5 ^ème classe en cas de fraude. C'était une proposition de notre collègue Henri de Raincourt et de votre rapporteur. Elle ne peut avoir d'efficacité immédiate sur les contrôles et le recouvrement des indus mais peut, si elle est employée avec toute la rigueur nécessaire, devenir dissuasive de la fraude.

Enfin, le décret n° 2006-1197 du 29 septembre 2006 relatif à la prime de retour à l'emploi et aux primes forfaitaires dues à des bénéficiaires de minima sociaux permet désormais de récupérer les indus RMI sur les allocations à échoir lorsque le bénéficiaire est à nouveau éligible .

Les indus du point de vue des conseils généraux
(titres de recettes émis)

		Indus RMI 2004	Indus RMI 2005	Indus RMI 2006 au 30 juin
001	AIN	149 945	371 484	102 604
002	AISNE	547	70 978	350 993
003	ALLIER	1 000	32 178	3 571
004	ALPES-DE-Hte-PROVENCE	14 046	190 701	28 722
005	HAUTES-ALPES	-	125 321	39 854
006	ALPES-MARITIMES	1 390 226	1 551 237	659 674
007	ARDECHE	28 220	105 896	68 948
008	ARDENNES	181 770	439 093	179 649
009	ARIEGE	-	-	-
010	AUBE	153 866	265 470	118 512
011	AUDE	201 362	198 231	287 415
012	AVEYRON	112 565	203 992	71 367
013	BOUCHES-DU-RHÔNE	4 157 022	5 650 067	4 035 727
014	CALVADOS	-	907 719	1 087 928
015	CANTAL	30 061	36 132	43 519
016	CHARENTE	-	-	99 070
017	CHARENTE-MARITIME	418 753	290 592	205 702
018	CHER	-	1 131 425	345 201
019	CORREZE	189 781	270 522	66 822
021	CÔTE D'OR	-	-	-
022	CÔTES-D'ARMOR	383 173	283 113	261 693
023	CREUSE	69 563	58 646	27 880
024	DORDOGNE	17 212	51 253	7 916
025	DOUBS	204 471	190 237	125 294
026	DRÔME	72 717	95 481	-
027	EURE	201 853	87 616	82 885
028	EURE-ET-LOIR	235 362	328 592	155 614
029	FINISTERE	605 276	725 077	413 383
02A	CORSE-DU-SUD	86 282	66 911	66 615
02B	HAUTE-CORSE	167 902	236 907	39 950
030	GARD	2 586	8 124	5 610
031	HAUTE-GARONNE	703 303	2 193 960	395 487
032	GERS	2 921	101 086	124 006
033	GIRONDE	1 223 790	1 618 499	549 716
034	HERAULT	-	1 631 389	394 553
035	ILLE-ET-VILAINE	136 394	231 489	25 377
036	INDRE	228 924	242 232	95 338
037	INDRE-ET-LOIRE	68 380	582 978	642 910
038	ISERE	31 915	243 271	88 265
039	JURA	89 361	171 032	93 223
040	LANDES	5 029	7 294	4 732
041	LOIR-ET-CHER	392 316	567 132	243 187
042	LOIRE	372 803	218 623	286 823
043	HAUTE-LOIRE	56 477	3 233	5 965
044	LOIRE-ATLANTIQUE	1 023 718	1 365 422	633 600
045	LOIRET	2 000 000	1 490 047	578 075
046	LOT	2 041	47 371	460
047	LOT-ET-GARONNE	495 467	857 369	278 120
048	LOZERE	7 131	50 716	26 114
049	MAINE-ET-LOIRE	1 090 651	1 131 226	527 818
050	MANCHE	90 690	131 124	89 756
051	MARNE	153 483	685 089	230 497
052	HAUTE-MARNE	79 192	205 978	-
053	MAYENNE	137 208	163 925	43 506
054	MEURTHE-ET-MOSELLE	661 049	297 191	377 895
055	MEUSE	48 291	55 698	34 090
056	MORBIHAN	266 154	458 462	229 132
057	MOSELLE	101 215	430 265	455 206
058	NIEVRE	148 885	260 807	35 929
059	NORD	3 810 451	2 889 579	1 197 399
060	OISE	23 839	551 847	254 874
061	ORNE	120 312	303 495	86 937
062	PAS-DE-CALAIS	-	3 150 131	1 037 334
063	PUY-DE-DÔME	-	518 889	-
064	PYRENEES-ATLANTIQUES	22 405	448 310	145 942
065	HAUTES-PYRENEES	150 165	199 545	45 162
066	PYRENEES-ORIENTALES	-	299 966	447 383
067	BAS-RHIN	412	519 923	473 396
068	HAUT-RHIN	136 049	13 438	65 385
069	RHÔNE	147 826	2 739 701	1 032 843
070	HAUTE-SAÔNE	46 864	45 806	32 353
071	SAÔNE-ET-LOIRE	32 340	765 057	247 069
072	SARTHE	477 357	552 107	658 844
073	SAVOIE	144 744	158 537	116 122
074	HAUTE-SAVOIE	184 618	420 977	123 486
075	PARIS	473 936	95 344	926 507
076	SEINE-MARITIME	158 096	1 367 679	986 385
077	SEINE-ET-MARNE	932 138	1 563 216	380 153
078	YVELINES	105 905	76 137	30 645
079	DEUX-SEVRES	128 356	223 366	71 245
080	SOMME	-	7 461	1 437
081	TARN	-	345 728	343 961
082	TARN-ET-GARONNE	167 366	294 060	133 237
083	VAR	154 680	1 546 115	789 077
084	VAUCLUSE	556 637	763 503	478 545
085	VENDEE	391 811	587 742	232 443
086	VIENNE	35 819	176 300	187
087	HAUTE-VIENNE	244 881	349 684	28 316
088	VOSGES	62 146	157 164	156 240
089	YONNE	251 243	252 658	116 536
090	TERRITOIRE-DE-BELFORT	47 081	56 450	60 364
091	ESSONNE	968 631	1 264 079	412 390
092	HAUTS-DE-SEINE	14 450	4 347	13 033
093	SEINE-SAINT-DENIS	-	344 822	1 213 095
094	VAL-DE-MARNE	-	-	-
095	VAL-D'OISE	1 155 834	911 545	257 524
101	GUADELOUPE	-	-	225 135
102	GUYANE	725	-	-
103	MARTINIQUE	-	-	-
104	REUNION	1 310 352	2 001 622	1 005 194
	TOTAL	31 149 818	55 382 233	29 298 076

Source : DGCP

Il convient d'observer que la DGCP n'est pas actuellement en état de fournir un tableau de répartition des indus recouvrés par département.

B. DES DISPOSITIONS PLUS SIGNIFICATIVES SUR LES RECETTES

L'essentiel, pour ne pas dire la quasi-totalité, des solutions actuellement apportées au problème du financement du RMI porte sur les recettes. Deux mesures ont été prises :

- un versement du droit à compensation par douzièmes ;

- la création du fonds de mobilisation de l'insertion.

1. Le versement du droit à compensation par douzièmes égaux

En application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi de finances pour 2006 a créé un compte de concours financiers intitulé « avances aux collectivités territoriales ». Ce compte verse par douzième, et par avance, le produit des impôts recouvrés par l'Etat au profit des collectivités territoriales.

La part de TIPP revenant aux départements y a été incluse, de sorte qu'il est reversé environ 412 M€ par mois aux départements. En 2004 et 2005, le reversement de cette part en fonction de la TIPP réellement perçue au niveau national était très irrégulier, et avait pu occasionner des difficultés de trésorerie à certains départements.

2. Le fonds de mobilisation de l'insertion

Dans son précédent rapport pour l'Observatoire de la décentralisation, votre rapporteur estimait qu'il serait nécessaire de pérenniser l'abondement exceptionnel versé au titre de 2004 en augmentant le tarif de TIPP rétrocédé aux départements, ou en créant un nouveau partage de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), ou en créant une allocation différentielle.

Il faut rendre hommage à notre commission des finances et à son rapporteur général, Philippe Marini, pour avoir créé le fonds de mobilisation de l'insertion (FMDI). Doté initialement de 100 M€ pour 2006, il a été porté à 500 M€ par décision du Premier ministre, ratifiée par la loi de finances rectificative pour 2006.

Le FMDI a vocation à être un dispositif provisoire qui dure. Annoncé avec une durée de 3 ans, il devra, selon votre rapporteur, être maintenu au moins 5 ans dans la meilleure des hypothèses. Il ressemble finalement assez à la dotation différentielle que l'Observatoire avait préconisée, à ceci près qu'il est plafonné à 500 M€ (soit un écart d'au moins 500 M€ en 2006 avec le coût réel de l'allocation de RMI).

Le FMDI est composé de 3 parts.

La première part représente 50 % du fonds (soit 250 M€) en 2006 et 40 % ensuite. Elle est versée en fonction du niveau de dépenses de RMI, donc aura vocation à combler partiellement le « déficit » effectif que chaque département enregistre entre son droit à compensation et le montant réel des allocations versées.

La deuxième part représente 30 % du fonds (soit 150 M€, d'où il faudra retrancher une quote-part pour les DOM). Elle est destinée à la péréquation . Les inégalités entre départements seront mesurées par un indice synthétique de ressources et de charges. Pour les ressources, il s'agit du potentiel financier par habitant. Pour les charges, il s'agit de la proportion de bénéficiaires du RMI dans la population.

Votre rapporteur rappelle à cet égard qu'il avait préconisé, au nom de l'Observatoire, que la dotation de fonctionnement minimale (DFM) de la dotation globale de fonctionnement (DGF), tienne compte des inégalités de RMI , à l'instar de la dotation de péréquation urbaine (DPU). Le groupe de travail du Comité des finances locales constitué en 2006 au sujet de la DGF des départements ^{4 ( * )} a écarté cette hypothèse, non parce qu'il n'existe pas d'inégalités dans les proportions de titulaires du RMI parmi les départements non urbains (votre rapporteur a démontré le contraire), mais parce que l'introduction d'un critère RMI dans la DFM n'avantagerait pas significativement les 24 titulaires historiques de cette dotation (qui comptent en moyenne 6 % d'allocataires du RMI de plus que les 40 nouveaux éligibles à la DFM).

Votre rapporteur considère qu'il s'agit d'un biais dans le raisonnement qui ne répond pas au problème posé .

Néanmoins, il remarque avec intérêt que la part péréquation du FMDI (qui devrait s'élever à 125 M€ en métropole) tiendra compte de ce critère pour l'ensemble des départements, qu'ils soient urbains ou ruraux.

La troisième part représente initialement 20 % du fonds (soit 100 M€ en 2007 puis 30 % ensuite). Elle est dite d'« insertion », car il s'agit d'une dotation destinée à encourager les efforts accomplis par les départements. Elle sera versée en fonction du nombre :

- de contrats d'avenir ;

- de CI-RMA ;

- de mesures d'intéressement ;

observés au 31 décembre de l'année précédente.

Là encore, votre rapporteur remarque qu'il avait proposé que la péréquation relative au RMI tienne compte de la qualité de la gestion de ce dernier. La dernière part du FMDI est assez proche dans son esprit de cette préconisation.

Le FMDI représente un effort significatif et louable, notamment si on compare la situation du financement du RMI avec celle de l'APA (voir encadré du B du I).

Il faut néanmoins remarquer :

- qu'il ne couvre pas complètement le déficit ;

- qu'il est versé avec un décalage de trésorerie significatif.

Le FMDI sera versé en 2007 (2 versements) et en 2008 au titre des exercices départementaux 2005 à 2008. Il est donc possible de tenter de prévoir le déficit global cumulé restant à la charge des départements à l'arrêté des comptes administratifs 2007.

« Déficit » du RMI (millions d'euros)

2005 ^(1)	342,2
2006 ^(2)	518,0
2007 ^(3)	518,0
Cumul	1 378,2

⁽¹⁾ Comptes administratifs

⁽²⁾ Estimation

⁽³⁾ Prévision

En se fondant sur l'hypothèse extrêmement optimiste d'une stabilisation de la dépense de RMI en 2007, c'est près de 1,4 milliard € qui resteront à la charge des départements au titre des exercices 2005 à 2007. Votre rapporteur répète que le RMI est une dépense de fonctionnement, obligatoire, qu'il appartient aux départements d'équilibrer.

En outre, le décalage de trésorerie de ce « dispositif transitoire qui dure » est non négligeable.

Décalage de trésorerie : abondement et FMDI (millions d'euros)

Année du déficit	Montant de l'abondement	Date du versement
2004	456,7	2006
2005	500	début 2007
2006	500	fin 2007
2007	500	fin 2008

Compte tenu de ce décalage, les conseils généraux sont contraints de financer le déficit du RMI en totalité au titre de l'année au cours de laquelle il est enregistré. Or, de 2005 à 2007, ce déficit ne sera, au mieux, guère éloigné d'un milliard d'euros chaque année.

* ³ Voir le commentaire complet de ce dispositif par notre collègue Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi ». Rapport Sénat n° 78 (2006-2007) Annexe n° 33.

* ⁴ Rapport d'étape du groupe de travail du CFL sur la DGF des départements - juin 2006.