N° 206
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 1 er février 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur le suivi du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements ,
Par M. Michel MERCIER,
Sénateur.
(1) Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Roger Karoutchi, Michel Mercier, vice-présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Éric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Herisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt et Bernard Saugey.
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Décentralisation . |
INTRODUCTION
Le présent rapport s'inscrit dans la continuité de celui que l'Observatoire de la décentralisation avait publié le 3 mai 2005 1 ( * ) . Il a pour but de suivre la départementalisation du RMI, exclusivement sous l'aspect de son financement.
Votre rapporteur tient préalablement à rappeler :
- qu'il ne s'agit pas de juger le RMI, son régime, ses conséquences sociales ;
- ni de mettre en cause sa décentralisation, qui est une bonne politique, gage d'efficacité et de proximité .
Le problème posé par le financement du RMI n'a pas fondamentalement évolué depuis 2004. Le RMI est une dépense de fonctionnement obligatoire des départements. En application des principes budgétaires applicables aux collectivités locales, elle doit être financée par une recette permanente d'un montant sensiblement égal. La situation actuelle de déséquilibre ne peut perdurer.
Or les conditions de ce déséquilibre sont aujourd'hui maintenues.
Les départements doivent gérer une dépense dont les principes sont déterminés centralement par la loi et le règlement. Ils n'ont quasiment pas de marge de manoeuvre. Cette dépense d'assistance sociale a tendance à progresser avec les difficultés économiques.
Pour y faire face, la recette choisie, une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), a vocation à durablement diminuer du fait d'une politique environnementale cherchant à réduire la consommation d'hydrocarbures. En outre, cette recette, dénuée de lien logique avec la dépense à financer, a tendance à se comporter de façon inverse à celle-ci : lorsque la conjoncture est maussade, la dépense de RMI augmente, la recette de TIPP diminue.
Il n'est pas utile de polémiquer davantage sur la compensation de la compétence transférée : le gouvernement a respecté, et même au-delà, ses obligations constitutionnelles 2 ( * ) . Mais il y a la lettre de la loi, et il y a aussi son esprit. L'esprit de la décentralisation est de permettre aux collectivités de gérer librement les compétences qui leur sont confiées, et de disposer d'un financement suffisant . C'est l'enjeu pour le RMI aussi : donner des marges de manoeuvre pour maîtriser la dépense, et adapter la recette.
I. SITUATION ET PERSPECTIVES DU FINANCEMENT DU RMI : UN DÉSÉQUILIBRE PERSISTANT ENTRE DROIT À COMPENSATION ET DÉPENSE DE PRESTATION
En application de l'article 72-2 de la Constitution, le droit à compensation du RMI a été fixé à la somme de 4,94 Mds d'euros (dépense de l'Etat exposée en 2003). Or le coût du RMI est actuellement supérieur d'un milliard d'euros. Dans la meilleure des hypothèses, le coût réel du RMI restera longtemps supérieur au droit à compensation, qui est figé.
A. VERS UN MILLIARD D'EUROS DE DÉSÉQUILIBRE
L'observation des trois premiers exercices du RMI décentralisé permet de penser que dès 2006, la dépense de RMI des départements excèdera le droit à compensation d'environ un milliard d'euros.
Le nombre de titulaires du RMI a cru de près de 200 000 personnes entre décembre 2002 (1,069 millions) et juin 2006 (1,266 millions). Dans le même temps, la recette de TIPP attribuée aux départements a stagné et même légèrement diminué, contraignant le gouvernement à abonder la somme versée aux conseils généraux sur crédits budgétaires pour remplir ses obligations constitutionnelles. En outre, et au-delà des obligations constitutionnelles, un abondement exceptionnel en 2004, pérennisé en 2005 sous forme d'un fonds de mobilisation de l'insertion (FMDI), a été créé.
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Ressources allouées aux départements (euros) |
Total |
Dépenses
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Différence |
Taux de couverture (%) |
Taux de couverture (%) du droit à compensation |
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Droit à compensation RMI/RMA |
Abondement ou FMDI |
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Exercice 2004 |
4 941 824 604 |
456 752 304 |
5 398 576 908 |
5 398 576 908 |
0 |
100,00 |
91,54 |
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Exercice 2005 |
4 941 824 604 |
500 000 000 |
5 441 824 604 |
5 784 040 348 |
342 215 744 |
94,08 |
85,44 |
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Exercice 2006 |
4 941 824 604 |
500 000 000 |
5 441 824 604 |
5 959 878 396 (1) |
518 053 792 (1) |
91,31 |
82,92 |
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2006 = 3% produit 4 TDL |
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Source : DGCL
(1) Estimation : Observatoire de la décentralisation
L'estimation de la dépense du RMI en 2006 se fonde sur une progression très optimiste de 3 %, en considérant que le nombre moyen de titulaires sur l'année 2006 ne serait que de 2 % supérieur à celui de 2005, le niveau moyen de l'allocation augmentant de 1 %. L'écart atteindrait néanmoins plus d'un milliard d'euros avec le droit à compensation.
B. PAS D'AMÉLIORATION À ATTENDRE À MOYEN TERME
Pour que le déséquilibre se résorbe rapidement, il serait nécessaire :
- soit que la recette progresse,
- soit que la dépense diminue, voire les deux.
Du côté de la recette , aucune amélioration n'est à attendre à court terme. Dans le fascicule des « Voies et Moyens » associé au projet de loi de finances pour 2007, le gouvernement anticipe une stricte stagnation de la TIPP attribuée aux départements (à 4,942 milliards d'euros). Il faut rappeler que si le droit à compensation des départements est figé en termes de tarif de TIPP, il pourrait néanmoins bénéficier de la progression de l'assiette si celle-ci progressait. Or la TIPP est conjoncturellement mais aussi structurellement un impôt atone.
Du côté de la dépense , on observe malheureusement une remarquable résistance du RMI à toute amélioration de la conjoncture. Un regard rétrospectif sur 10 ans montre qu'une réduction de 642 000 chômeurs s'est accompagnée d'une augmentation de 278 000 titulaires du RMI.
BIT : Bureau international du travail
Source : DREES
Interrogé par votre rapporteur, le directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), M. Christian Charpy, indique que le taux de sortie du chômage par la reprise d'un emploi n'est que de 30 % pour les titulaires du RMI contre 50 % pour l'ensemble des demandeurs d'emplois. L'amélioration de la conjoncture de l'emploi a donc peu de prise sur les titulaires du RMI. Or, dès lors que les titulaires du RMI ne sortent pas du chômage en reprenant un emploi, il est peu probable qu'ils puissent se passer du RMI.
Par ailleurs, les titulaires sont souvent en situation de chômage de très longue durée (plus de 2 ans). C'est le cas de 21,5 % d'entre eux, contre 18 % pour l'ensemble des demandeurs d'emploi.
Sortie du chômage des bénéficiaires du RMI
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Total |
Dont reprise
|
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2005 |
701.383 |
100 592 |
|
2006 (juin) |
371.658 |
50 808 |
Source : ANPE
Les indications de l'ANPE montrent que si le nombre de sortie de chômage des titulaires du RMI tend à augmenter en 2006, le nombre de reprises d'emploi ne s'améliore pas.
La progression du nombre de bénéficiaires a marqué le pas en 2005 par rapport à l'envolée de 2004. Les premiers mois de 2006 sont encourageants.
Evolution du nombre de titulaires du RMI
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Ensemble des allocataires payés au titre du RMI ou bénéficiant d'un RMA (données brutes, métropole et DOM, en milliers) |
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|
Décembre 2002 |
1068,9 |
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Mars 2003 |
1092,0 |
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Juin 2003 |
1087,7 |
|
Septembre 2003 |
1092,5 |
|
Décembre 2003 |
1120,9 |
|
Variation sur un an en % |
+4,9 |
|
Mars 2004 |
1188,7 |
|
Juin 2004 |
1194,0 |
|
Septembre 2004 |
1182,3 |
|
Décembre 2004 |
1215,6 |
|
Variation sur un an en % |
+8,5 |
|
Mars 2005 |
1228,9 |
|
Juin 2005 |
1239,7 |
|
Septembre 2005 |
1243,9 |
|
Décembre 2005 |
1266,4 |
|
Variation sur un an en % |
+4,2 |
|
Mars 2006 |
1276,8 |
|
Juin 2006 |
1266,4 |
|
Variation sur 6 mois en % |
0 |
|
Septembre 2006 |
1247,7 |
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Variation sur 9 mois en % |
-1,5 |
|
Source : CNAF |
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Toutefois, à supposer que la fraction de TIPP attribuée aux départements progresse comme le niveau de l'allocation d'une part, et que l'amélioration de la situation du RMI constatée au deuxième trimestre se poursuive, cinq ans au moins seraient nécessaires pour que la ressource attribuée aux départements puisse retrouver le niveau de la dépense qui leur a été transférée.
Cette hypothèse, d'un optimisme que les seize ans d'histoire du RMI rendent quasiment déraisonnable (elle fait le pari d'une réduction d'au moins 170.000 du nombre des titulaires), indique bien qu'il est absolument nécessaire de chercher des solutions .
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RMI et APA
Le RMI et l'APA (allocation personnalisée d'autonomie) ne ressortissent pas au même régime constitutionnel. Le RMI est couvert par la première phrase du 4 e alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, qui dispose : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». L'APA, qui n'était pas une compétence de l'Etat au moment de son attribution aux départements, est couverte par la seconde phrase : « Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Aucun seuil n'étant fixé dans ce cas - le Conseil constitutionnel a seulement indiqué que le niveau de ressources à transférer ne devait pas être si faible qu'il risque d'entraver la libre administration des collectivités locales - le financement peut être très éloigné du niveau de la dépense. Il en résulte une différence très nette entre le taux de couverture du RMI et celui de l'APA. En 2005, le RMI aura été couvert à 85 % par les ressources transférées par l'Etat (94 % en comptant le versement du fonds de mobilisation pour l'insertion). Ce taux n'est que de 34,5 % pour l'APA. Néanmoins, le déficit du RMI pourrait s'élever à plus de 500 millions d'euros, soit 3 % environ du produit des quatre taxes directes locales des départements. |
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Droits de mutation à titre onéreux et
dépenses de fonctionnement non compensées :
Tandis que les conseils généraux se plaignent de la mauvaise compensation de certaines compétences transférées, le gouvernement réplique que la hausse des droits de mutation à titre onéreux leur permet largement de faire la soudure. On peut s'essayer à une estimation de l'évolution de certaines dépenses ne faisant pas l'objet d'une compensation et des droits de mutation à titre onéreux sur la période 2004-2006 :
SDIS : Services départementaux d'incendie et de secours CNSA : Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie Ce tableau n'a pas pour objet de mettre en regard la valeur absolue des dépenses non compensées les plus importantes avec les DMTO, mais uniquement l'évolution de ces valeurs de 2004 à 2006 pour les comparer. La plupart des chiffres indiqués sont ceux de la DGCL. S'agissant des chiffres estimés par votre rapporteur, ils reposent sur des hypothèses plutôt favorables aux départements : - une progression très modérée de la prestation de RMI (+ 3 % en 2006), et d'une centaine de millions d'euros seulement pour le volet insertion sur trois ans ; - une compensation intégrale de la dépense de prestation de compensation du handicap et du coût des maisons départementales des personnes handicapées. On peut en effet considérer que la montée en charge de cette compétence très récente (2006) n'est pas aussi rapide qu'il était craint ; - une estimation assez optimiste du produit des droits de mutation à titre onéreux en 2006 (+ 0,4 milliard d'euros par rapport à 2005). On peut rappeler que les budgets primitifs ne les ont inscrits que pour 5,8 milliards d'euros en 2006 et que l'estimation du gouvernement dans le bleu « Voies et moyens » du PLF 2007 est de 5,9 milliards d'euros (toujours en 2006). Le dynamisme des DMTO a en quelque sorte « sauvé » la section de fonctionnement des conseils généraux. Mais on voit que, sur les trois derniers exercices, il suffit à peine, et probablement ne suffit pas. Or, les DMTO restent un impôt très volatil, très sensible à l'état du marché immobilier tant en termes de prix qu'en volume de transactions. En outre, les DMTO sont un impôt mal réparti sur le territoire. Une étude de Dexia montre que les départements souffrant des charges d'APA et de RMI les plus élevées n'ont qu'un faible niveau de DMTO. |
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C. LES TRANSFERTS DE PERSONNEL
Sur les transferts de personnel, votre rapporteur a obtenu les informations qui suivent du directeur général de l'action sociale, M. Jean-Jacques Trégoat.
La situation des personnels est réglée par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et sa circulaire d'application DGCL/DGAS/DAGPB du 2 février 2004 relative à la situation des personnels dans le cadre du transfert du RMI, ainsi que par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, laquelle ne s'applique que pour partie à ces personnels.
1. Les personnels concernés
En application de l'article 42 de la loi du 18 décembre 2003, « les agents de l'Etat dont les fonctions correspondent à l'exercice des compétences en matière de RMI, transférées au département » ont été « mis à disposition du département », à compter du 1 er janvier 2004.
La loi n'opère pas de distinction entre les agents en charge du RMI selon leur fonction , qu'il s'agisse de ceux exerçant tout ou partie de leur activité au sein des commissions locales d'insertion (CLI) ou encore les chargés de mission RMI ou leurs collaborateurs qui participent aux programmes d'insertion et au fonctionnement du dispositif avec le département.
Concernant le statut des personnels mis à disposition, il s'agit de ceux rémunérés sur emploi budgétaire, mais aussi des personnels vacataires ou contractuels, rémunérés sur crédits.
Les personnels vacataires rémunérés sur crédits sont inclus dans la mise à disposition, mais ils ne sont pas comptés dans le nombre d' « agents de l'Etat » mis à disposition notifié par le préfet.
2. Les modalités du transfert
Les agents entrant dans les effectifs notifiés au Président du conseil général sur la base de l'article 42 de la loi RMI, ainsi que les personnels rémunérés sur crédits restent, à titre transitoire et fonctionnel, mis à disposition du département.
La procédure de leur transfert auprès du département sera ouverte par les décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article 104 § VII de la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, qui fixeront les modalités de transfert définitif des services ou parties de services en charge de compétences transférées à la fois par cette loi et par la loi RMI-RMA du 18 décembre 2003.
Or, à ce jour, la situation des agents mis à disposition au titre des compétences transférées par la loi du 13 août 2004 n'est pas réglée, faute d'accord intervenu lors de la commission nationale de conciliation du 5 juillet 2006. Les élus ont d'ailleurs exprimé le souhait d'une inspection générale dont le périmètre pourrait également concerner les agents chargés du RMI.
En tout état de cause, jusqu'à la publication de ces décrets, ces agents ne sont donc pas transférés et l'Etat continue à les prendre directement en charge.
A compter de la publication des décrets, les fonctionnaires affectés dans les services transférés disposeront d'un délai de 2 ans - au cours duquel ils resteront mis à disposition - pour opter, soit pour l'intégration dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale, soit pour un détachement sans limitation de durée.
A la date d'entrée en vigueur de ces mêmes décrets, les agents non titulaires de droit public de l'Etat deviendront agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale.
La compensation financière au profit du département interviendra à compter de la prise en charge statutaire et financière de ces agents par la collectivité.
Pour les agents rémunérés sur crédits, une compensation financière sera accordée lors du transfert définitif.
3. Les effectifs prévus par département
Une enquête réalisée auprès des DDASS en avril 2004 fait apparaître qu'un effectif mis à disposition de 338 agents équivalents temps plein (ETP) sur emploi a été notifié par les préfets aux présidents de conseils généraux, ainsi que l'indication de 147 personnels ETP sur crédits.
Même si l'enquête a été exhaustive, ces chiffres ont un caractère estimatif, des doubles comptes ou omissions n'étant pas exclus, non plus que certains cas de renégociation à l'occasion des conventions de mise à disposition des personnels au titre de la loi « Libertés et responsabilités locales ».
Les chiffres seront donc définitivement stabilisés lors de l'élaboration des décrets de transferts des services.
La répartition par département figure sur le tableau ci-dessous.
|
Département |
Agents sur emplois mis à disposition (en ETP) |
Agents sur crédits mis à disposition (en ETP) |
|
Ain |
1 |
0 |
|
Aisne |
4,6 |
6,7 |
|
Allier |
||
|
Alpes-de-Haute-Provence |
1,8 |
0,88 |
|
Hautes-Alpes |
0,8 |
|
|
Alpes-Maritimes |
2,7 |
0 |
|
Ardèche |
5 |
0,8 |
|
Ardennes |
3,2 |
0 |
|
Ariège |
2,6 |
0,9 |
|
Aube |
2 |
1 |
|
Aude |
1 |
0 |
|
Aveyron |
2,5 |
0,88 |
|
Bouches-du-Rhône |
13,4 |
2,8 |
|
Calvados |
2,8 |
1,2 |
|
Cantal |
3 |
0 |
|
Charente |
1 |
1,6 |
|
Charente-Maritime |
0 |
4 |
|
Cher |
1 |
|
|
Corrèze |
1,9 |
0 |
|
Corse du Sud |
||
|
Haute Corse |
1,45 |
0,9 |
|
Côte-d'Or |
0,5 |
2,8 |
|
Côtes-d'Armor |
10,1 |
0 |
|
Creuse |
2,8 |
0,79 |
|
Dordogne |
4,6 |
2,4 |
|
Doubs |
1,7 |
1,6 |
|
Drôme |
1,8 |
0,8 |
|
Eure |
2,6 |
2 |
|
Eure-et-Loir |
2,7 |
1,8 |
|
Finistère |
6,8 |
2,6 |
|
Gard |
8,2 |
0,7 |
|
Haute-Garonne |
6,8 |
1,8 |
|
Gers |
1,65 |
0,5 |
|
Gironde |
5,1 |
0 |
|
Hérault |
10,3 |
4,4 |
|
Ille-et-Vilaine |
6,6 |
0,6 |
|
Indre |
1,4 |
0,73 |
|
Indre-et-Loire |
4 |
1,3 |
|
Isère |
1,7 |
0,7 |
|
Jura |
2,3 |
1 |
|
Landes |
2 |
1,8 |
|
Loir-et-Cher |
3,8 |
0 |
|
Loire |
4,3 |
3,5 |
|
Haute-Loire |
2,02 |
0 |
|
Loire-Atlantique |
8,2 |
4,7 |
|
Loiret |
3,8 |
0 |
|
Lot |
1 |
0 |
|
Lot-et-Garonne |
2 |
0,5 |
|
Lozère |
0 |
0 |
|
Maine-et-Loire |
4,8 |
2,88 |
|
Manche |
3 |
1,65 |
|
Marne |
3,8 |
2,2 |
|
Haute-Marne |
1,4 |
1,4 |
|
Mayenne |
1,1 |
0 |
|
Meurthe-et-Moselle |
0,7 |
0 |
|
Meuse |
3,1 |
0,7 |
|
Morbihan |
7,45 |
0 |
|
Moselle |
11,8 |
1 |
|
Nièvre |
2,6 |
0 |
|
Nord |
9,6 |
15,14 |
|
Oise |
0 |
0 |
|
Orne |
1,65 |
0 |
|
Pas-de-Calais |
10,55 |
2,6 |
|
Puy-de-Dôme |
7,8 |
1 |
|
Pyrénées-Atlantiques |
2,9 |
1 |
|
Hautes-Pyrénées |
1 |
1,8 |
|
Pyrénées-Orientales |
2,3 |
1,1 |
|
Bas-Rhin |
4,3 |
|
|
Haut-Rhin |
2,8 |
|
|
Rhône |
2,7 |
0 |
|
Haute-Saône |
2,4 |
|
|
Saône-et-Loire |
3 |
1 |
|
Sarthe |
5,4 |
1 |
|
Savoie |
1 |
2,13 |
|
Haute-Savoie |
0,8 |
|
|
Paris |
6,8 |
5,64 |
|
Seine-Maritime |
14 |
1 |
|
Seine-et-Marne |
3,7 |
|
|
Yvelines |
7,2 |
|
|
Deux-Sèvres |
3,6 |
2 |
|
Somme |
5 |
3,4 |
|
Tarn |
0,3 |
0,7 |
|
Tarn-et-Garonne |
1 |
0 |
|
Var |
3,8 |
1 |
|
Vaucluse |
1 |
0,9 |
|
Vendée |
3,7 |
2 |
|
Vienne |
2 |
2 |
|
Haute-Vienne |
1,15 |
0 |
|
Vosges |
1,1 |
3 |
|
Yonne |
0 |
0 |
|
Territoire de Belfort |
2,55 |
0 |
|
Essonne |
3 |
7 |
|
Hauts-de-Seine |
4,86 |
3,99 |
|
Seine-Saint-Denis |
3 |
9 |
|
Val-de-Marne |
3 |
4,1 |
|
Val-d'Oise |
4,48 |
4,5 |
|
Guadeloupe |
2 |
0 |
|
Martinique |
1 |
1 |
|
Guyane |
0 |
0 |
|
Réunion |
3 |
0 |
|
Total |
338,71 |
147,51 |
Source : DGAS
* 1 Le RMI : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité - Jean Puech - Michel Mercier - Sénat n° 316 (2004-2005).
* 2 Votre rapporteur s'interroge toutefois sur l'éventualité d'une indexation de la compensation sur le niveau du RMI (v. p. 38-39).