D. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC ESSENTIELLEMENT STRUCTURELLE
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SOLDE STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL _____ I- Détermination du solde structurel Le solde des administrations publiques est affecté par la position de l'économie dans le cycle. On observe ainsi un déficit de recettes et un surplus de dépenses (notamment celles qui sont liées à l'indemnisation du chômage), qu'on peut juger transitoire, lorsque le PIB est inférieur à son niveau potentiel et, à l'inverse, un surplus de recettes et une diminution des dépenses, qu'on peut aussi qualifier de transitoire, lorsqu'il lui est supérieur. L'indicateur usuel de solde structurel vise à corriger le solde public effectif de ces fluctuations liées au cycle. La méthode d'évaluation du solde structurel consiste à calculer, en premier lieu, la partie conjoncturelle du solde public, c'est-à-dire celle qui s'explique par les écarts entre la conjoncture observée et les tendances « normales » de la croissance, selon une méthodologie largement commune aux organisations internationales. En pratique, ce calcul repose notamment sur l'hypothèse que les recettes conjoncturelles évoluent au même rythme que le PIB, et que les dépenses - à l'exception notable des allocations chômage - ne sont pas sensibles à la conjoncture. Le solde structurel est ensuite calculé comme un « résidu » , par différence entre le solde effectif et sa partie conjoncturelle. Cet indicateur constitue une référence internationale pour l'appréciation de l'orientation des politiques budgétaires. Une fois les effets de la conjoncture éliminés, on retrouve dans les évolutions du solde structurel : - l'effet des variations de la dépense publique, mesuré par l'écart entre la progression de la dépense et la croissance potentielle : lorsque la dépense publique croît moins vite que la croissance potentielle, cela correspond bien, si les prélèvements obligatoires ne sont pas diminués d'autant, à une amélioration structurelle des comptes publics ; à l'inverse, si l'augmentation des dépenses publiques est plus rapide que la croissance potentielle, il y a toutes choses égales par ailleurs du côté des prélèvements obligatoires, une dégradation de la situation structurelle des comptes publics ; - les mesures nouvelles concernant les prélèvements obligatoires, pour lesquelles les mêmes appréciations peuvent être portées mutatis mutandis . II- L'effort structurel Cependant, à côté de ces facteurs effectivement représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, le solde structurel, tel qu'il est défini pour les organisations internationales, en recouvre d'autres, sans doute moins pertinents : - Le solde structurel est affecté par des « effets d'élasticité » des recettes publiques. L'hypothèse, en pratique, d'élasticité unitaire des recettes au PIB 38 ( * ) , retenue dans le calcul du solde conjoncturel, n'est en effet valable qu'à moyen-long terme. À court terme en revanche, on observe des fluctuations importantes de cette élasticité. Pour l'Etat par exemple, l'amplitude de l'élasticité apparente des recettes fiscales est forte, du fait notamment de la variabilité de l'impôt sur les sociétés : l'élasticité des recettes fiscales nettes peut ainsi varier entre zéro et deux. Retenir l'hypothèse d'une élasticité unitaire, comme le font les organisations internationales, revient donc à répercuter entièrement en variations du solde structurel les fluctuations de l'élasticité des recettes, alors même que ces fluctuations s'expliquent largement par la position dans le cycle économique. L'interprEtation des variations du solde structurel s'en trouve donc sensiblement brouillée. - D'autres facteurs peuvent également intervenir comme les variations des recettes hors prélèvements obligatoires (les recettes non fiscales de l'Etat, par exemple). Par construction, ces évolutions n'étant pas tenues pour conjoncturelles viennent affecter le solde structurel, ce qui n'est pas toujours fidèle à l'esprit qui préside à la distinction entre situations conjoncturelle et structurelle des comptes publics. Afin de s'en tenir aux facteurs dont la nature structurelle est le mieux établie, on peut donc retirer du solde structurel les effets d'élasticité et, par souci de simplicité, la variation des recettes hors prélèvements obligatoires . L' indicateur qui en résulte, que l'on peut qualifier d'« effort structurel » ou de « variation discrétionnaire du solde structurel » retrace les seuls effets combinés des variations des dépenses publiques et des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires décidées par les pouvoirs publics. L'écart entre l'indicateur de variation du solde structurel et celui de l'effort structurel peut être important. Source : d'après le Rapport économique, social, et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2004. |
Dans les deux scénarios, la diminution du besoin de financement public est, pour l'essentiel, due à une amélioration du solde structurel (tableau n° 4).
Tableau n° 4
ÉVOLUTION DU SOLDE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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Scénario
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Déficit public |
-2,5 |
-1,8 |
-0,9 |
0,0 |
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Variation du solde structurel (hors soultes) |
0,4 |
0,7 |
0,8 |
0,7 |
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Scénario
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Déficit public |
-2,5 |
-1,5 |
-0,2 |
0,8 |
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Variation du solde structurel (hors soultes) |
0,4 |
0,9 |
1,0 |
1,0 |
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Source : Rapport économique, social et financier (RESF) - PLF 2007, MINEFI |
Dans les deux trajectoires, la croissance est proche de la croissance potentielle de l'économie, mais un peu plus élevée si bien que l'amélioration du solde public provient, pour une petite partie, d'un écart entre la croissance décrite par les scénarios et la croissance potentielle .
Dans le scénario dit « bas » , cet effet conjoncturel s'élève à 0,3 point de PIB , pour une diminution totale du déficit de 2,5 points de PIB. Dans le scénario dit « haut » , il est de 0,4 point de PIB , pour une réduction du déficit de 2,9 points de PIB.
La variation du solde structurel s'élève, dans le premier cas, à 2,2 points de PIB et, dans le second, à 2,9 points de PIB .
* 38 Cela signifie qu'une hausse nominale de 1 % de l'activité se traduit par une hausse de 1 % des recettes publiques.