B. TOUS LES AUDITS SONT-ILS SUIVIS D'EFFET ?
Il est difficile de répondre à la question essentielle de savoir si tous les audits sont suivis d'effet en l'absence d'une application de la circulaire du 13 juillet 2006 prévoyant un tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats.
1. Transparence de la méthode, transparence des préconisations... transparence des résultats ?
La circulaire du 13 juillet 2006 a rappelé que les orientations adoptées par les ministres sur les suites données aux audits, ainsi qu'une synthèse du plan d'action, sont rendues publiques. Un tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats doit être publié. Or, aucun résultat ne figure en ligne.
La transparence semble ainsi avoir atteint ses limites : il y a certes transparence de la méthode, grâce à la publicité de la circulaire du 13 juillet 2006, mais, comme souligné précédemment, la transparence des préconisations est partielle, puisque tous les rapports n'ont pas été rendus publics, et la transparence des résultats, nulle à ce jour, dès lors que l'on fait abstraction des quelques exemples concrets mentionnés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, dans ses conférences de presse sur les audits.
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Préconisation n° 12 : conformément à la circulaire du 13 juillet 2006, publier pour chaque audit les orientations adoptées par les ministres sur les suites données aux audits, ainsi qu'une synthèse du plan d'action. |
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Préconisation n° 13 : conformément à la circulaire du 13 juillet 2006, publier régulièrement un tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats. |
2. Assurer la mise en oeuvre des préconisations : gouvernement et Parlement face à leurs responsabilités
Comme le souligne le rapport d'audit relatif aux décharges statutaires des enseignants du second degré : « la mission d'audit est consciente que ce n'est pas la première fois que la question de l'organisation du temps de travail des enseignants est posée. Depuis la première tentative faite en 1852, de nombreux rapports officiels ont proposé d'accroître la présence des professeurs dans les établissements pour assurer les tâches pédagogiques et éducatives et de renforcer le travail en équipe afin de parvenir à plus de cohérence dans les études élèves. La nature des transformations à effectuer est connue et reconnue par la plupart des acteurs du système éducatif, il reste à déterminer les conditions qui vont rendre possible ce changement ».
a) Du point de vue du gouvernement : jouer le jeu de la réforme
Selon le dossier de presse relatif au projet de loi de finances pour 2007, les audits ont déjà, dans un certain nombre de cas, un impact concret sur le fonctionnement des administrations , que ce soit en termes de maîtrise des coûts, d'amélioration de la qualité de service rendu à l'usager ou d'accélération de l'utilisation des nouvelles technologies.
Par exemple, « la décélération progressive des frais de justice depuis 2004 (dont l'enveloppe est fixée à 400 millions d'euros dans le PLF 2007) a été rendue possible par une réforme en profondeur des circuits de gestion au ministère de la Justice et à des audits comme celui relatif aux empreintes génétiques (baisse de 300 à 60 euros du coût de l'analyse d'empreinte génétique). Les audits réalisés au ministère de l'Intérieur lui permettent également de limiter la hausse de ses crédits par exemple sur la rétention administrative ou la maintenance de la flotte de la sécurité civile ».
La collecte de la taxe d'apprentissage sera rationalisée, afin d'alléger les obligations des entreprises et d'encadrer davantage l'action des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage. L'audit sur l'allocation adulte handicapé aurait donné lieu à un plan d'actions très opérationnel et à l'engagement de mesures destinées à offrir aux demandeurs sur l'ensemble du territoire le même niveau de qualité dans le traitement de leur dossier : fixation des conditions minimales d'examen d'une demande d'AAH, délais de décisions inférieurs à quatre mois, renforcement des actions en faveur du retour à l'emploi des personnes handicapées grâce à un suivi mieux personnalisé.
Cet impact concret a été mis en évidence au cours des auditions organisées par votre commission des finances. Ainsi, s'agissant de l'audit relatif à la police de l'air et des frontières de Roissy, M. Jean-Yves Topin, directeur de la police de l'air et des frontières (DPAF) de Roissy , a précisé, lors de son audition, le 6 juin 2006, que la DPAF n'était plus très loin, aujourd'hui, de réaliser l'objectif de 2 millions d'euros d'économie évoqué par la mission d'audit. Il a tenu à souligner que l'audit mené avait eu le mérite de permettre de réfléchir aux structures et aux dépenses de la DPAF, tout en ne perdant pas de vue l'évaluation des risques et des coûts.
En absence d'information détaillée publiée sur le « forum de la performance », il est impossible de savoir quelle est la proportion d'administrations ayant « joué le jeu » de la réforme en mettant en oeuvre les préconisations des audits. Dans certains cas, les administrations affichent leur volonté de mettre en oeuvre les propositions des audits, sans que l'on puisse savoir de quelle manière seront réellement intégrées ces propositions dans le fonctionnement des services, et dans quel délai.
La seule « suite » ayant fait l'objet d'une publication sur le site internet « performance-pulique.gouv.fr » consiste en un courrier de M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture, en date du 16 mai 2006, écrit à la suite de la lecture du rapport d'audit consacré à la réforme de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre des travaux sur les monuments historiques. Il est rappelé dans ce courrier que la plupart des propositions correspondent à un travail en cours et que, s'agissant des trois dernières propositions, elles suscitent des réserves en étant non-conformes à l'ordonnance du 8 septembre 2005. De manière claire, le ministre indique qu'il « n'entend pas suivre les préconisations des rapporteurs sur les trois sujets » litigieux.
Il n'est pas douteux qu'un certain nombre d'administrations n'entend pas suivre les préconisation des audits, alors même que ceux-ci doivent avoir un « caractère opérationnel », que les sujets font l'objet d'un choix commun entre le ministère concerné et le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, que le cadrage de l'audit est réalisé en commun, selon le circulaire du 13 juillet 2006, dont l'objectif est « d'étoffer les échanges entre les équipes en charge des audits et l'administration auditée, au fur et à mesure de l'avancement de la réflexion de la mission ». Ce dialogue en cours de réalisation des travaux doit contribuer à conforter leur qualité et à faciliter l'appropriation future des recommandations.
Même lorsque la mise en oeuvre des propositions est décidée, ce qui est certainement le cas majoritaire, la conduite de la réforme est un sujet en soit, pour laquelle l'administration concernée ne reçoit qu'un soutien lointain de la part des équipes d'audit. Il existe une difficulté indéniable dans le passage de relais entre l'équipe d'audit et l'administration chargé de la mise en oeuvre. Pour cette raison, on peut s'interroger pour savoir s'il ne faut pas créer des « équipes d'appui à la mise en oeuvre des audits », qui épauleraient les administrations concernées.
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Préconisation n° 14 : créer des équipes d'appui à la mise en oeuvre des audits. |