N° 486
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 septembre 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' épargne retraite,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Épargne retraite |
INTRODUCTION
La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (dite « loi Fillon ») a constitué une étape décisive du développement de l'épargne retraite en France en créant les premiers produits d'épargne retraite universels : le plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP) et le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO), issu de l'ancien plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV).
Trois ans après le vote de la loi portant réforme des retraites, votre rapporteur général a souhaité effectuer un bilan d'étape sur l'épargne retraite en France aujourd'hui, ses perspectives de développement, ainsi que sur les aménagements législatifs et réglementaires envisagés, afin de garantir la possibilité pour chacun de constituer une épargne retraite individuelle en complément des régimes obligatoires.
Le présent rapport d'information reprend les conclusions du précédent rapport de votre rapporteur général, d'octobre 1997, sur l'épargne retraite des fonctionnaires en France 1 ( * ) . Compte tenu des changements législatifs et réglementaires intervenus depuis cette date, il en a toutefois largement étendu le champ à l'ensemble des régimes d'épargne retraite aujourd'hui existants en France.
Au plan méthodologique, le présent rapport d'information clôt six mois d'auditions avec l'ensemble des intervenants dans le secteur de l'épargne retraite : associations d'épargnants, fédérations professionnelles, entreprises d'assurance et responsables de réseaux bancaires, gestionnaires des régimes spécifiques d'épargne retraite. Compte tenu de la situation particulière du régime complémentaire de retraite des hospitaliers (CRH), examinée en troisième partie du présent rapport d'information, des échanges ont également été conduits avec les syndicats de la fonction publique hospitalière qui ont sollicité votre rapporteur général, la CFDT et FO.
Ces informations ont été complétées par les réponses écrites aux questionnaires adressés à M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, que votre rapporteur général tient à remercier pour la qualité de leurs réponses.
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Sur le fond, l'analyse critique du développement, en 2006, de l'épargne retraite en France, est apparue pouvoir donner lieu à deux types de comparaisons : dans le temps ou par rapport aux autres grands pays industrialisés .
Une approche comparatiste dans le temps doit faire le point sur les différents produits existants (encours, profil des adhérents, supports d'investissement) et leurs perspectives d'essor à long terme, en se souvenant que la mise en place d'une gamme complète de produits ne date que de 2003.
Pour sa part, une approche fondée sur des comparaisons internationales renvoie à une question récurrente dans les analyses sur l'épargne retraite dans notre pays : qu'en est-il d'un retard français (aux plans juridique et de l'essor des contrats d'épargne retraite) par rapport aux autres pays industrialisés ?
Cette dernière approche présente néanmoins des limites qui faussent les comparaisons. D'une part, d'autres formes d'investissement répondent, en France, à la constitution d'une épargne pour la retraite, en particulier l'assurance vie et les investissements immobiliers. D'autre part, la mise en place du PERP et du PERCO, premiers produits d'épargne retraite français universels - c'est-à-dire ouverts à tous les salariés et travailleurs indépendants - reste récente.
Le premier angle d'analyse a donc été privilégié, sur la base d' une définition conventionnelle de l'épargne retraite, entendue comme l'ensemble des contrats d'investissements financiers permettant la constitution d'une épargne lors de la vie active, en vue de disposer d'une rente lors du départ en retraite , hors cas de déblocage anticipés et possibilités exceptionnelles de sortie en capital.
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La définition précédente et une étude dans le temps de la dynamique du développement de l'épargne retraite ont permis de mettre en valeur les objectifs propres aux produits d'épargne retraite .
Un objectif général est lié à la dégradation du taux de remplacement des revenus d'activité : il s'agit de répondre à des besoins d'investissement à long terme - à plus long terme que l'assurance vie ou l'épargne salariale - , disponibles sous une forme liquide (davantage que l'investissement immobilier), et permettant d'offrir un complément de ressources garanti, grâce aux modalités de versement en rente jusqu'au décès du bénéficiaire ou du conjoint. Cet objectif répond à l'intérêt convergent des salariés, des entreprises (pour leur indépendance capitalistique) et de l'Etat, afin d'assurer le financement de la dette publique par le placement de ses produits obligataires.
Des objectifs seconds découlent de l'objectif général :
- permettre un développement suffisant de l'épargne retraite, au regard des hypothèses de diminution du taux de remplacement des revenus d'activité assuré par les seuls régimes obligatoires ;
- offrir des garanties de sécurité des placements, d'où découlent les principes de cantonnement des actifs, de représentation des intérêts des épargnants et de provisionnement intégral des engagements ;
- assurer un accès équitable à l'épargne retraite, en harmonisant les règles applicables aux différents régimes, constitués juridiquement par strates successives ;
- encourager le dynamisme de cette épargne, c'est-à-dire l'investissement en actions, aux rendements historiquement plus élevés que les produits obligataires.
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Sur la base de ces interrogations, votre rapporteur général a tout d'abord souhaité mettre en valeur la montée en puissance progressive de l'épargne retraite en France, en établissant un bilan des flux de cotisations et des encours ainsi que des différents dispositifs d'épargne retraite. Malgré les difficultés inhérentes à l'exercice, l'établissement de prévisions montre qu'une part significative de l'épargne française devrait être orientée vers les produits d'épargne retraite.
Dans un deuxième temps, le présent rapport d'information examine différentes voies de clarification des régimes actuels d'épargne retraite. Il ne s'agit pas de bouleverser le droit existant, mais de procéder à des aménagements tendant à accroître la lisibilité de produits complexes pour en assurer l'essor et accroître corrélativement la part des investissements en actions.
Enfin, la situation des régimes d'épargne retraite propres à la fonction publique, d'une part, et gérés par les institutions de prévoyance, d'autre part, fait l'objet de la dernière partie du présent rapport d'information. Le non-provisionnement intégral des engagements de plusieurs de ces régimes exige en effet l'adoption de plans de convergence, en cours ou à l'étude.
* 1 Sénat, rapport d'information n° 5 (1997-1998).