4. Perspective de réarticulation entre logique de la LOLF et préservation de l'indépendance des autorités administratives
17.1.5. La perspective d'un programme pour chaque Autorité administrative indépendante. Le plus simple, le plus radical aussi, car l'on peut songer à modifier la LOLF en tant que telle pour en soustraire les Autorités administratives indépendantes, sauf à se lancer dans une modification de la loi organique ..., et dès l'instant que l'on n'a pas recours à l'association de la personnalité morale et des ressources propres, serait d'affirmer que chaque Autorité administrative indépendante constitue en elle-même un programme. Cela est souvent demandé par les Autorités administratives indépendantes, car la maîtrise revient alors au président de l'Autorité, la logique de la LOLF venant ainsi épouser complètement la logique des Autorités administratives indépendantes. Mais cette perspective n'est guère réaliste en raison et du grand nombre des Autorités et du fait que certaines sont de taille très réduite. Certes, l'on pourrait concevoir de procéder tout d'abord à des fusions entre Autorités administratives indépendantes, mais il a été montré que ces procédés de fusion sont très délicats, peuvent ne pas réussir 364 ( * ) , et il serait déraisonnable de courir de tels risques uniquement pour cet enjeu d'autonomie budgétaire qui se donne à voir, s'il y a moyen de préserver celle-ci par d'autres voies. Or, ces moyens existent.
17.1.6. La perspective d'un regroupement déconnecté de l'objet de la mission des Autorités administratives indépendantes. La perspective la plus solide consiste dans une modification du schéma actuel pour regrouper dans un unique programme toutes les Autorités administratives indépendantes. Cela est souhaité par certaines Autorités administratives indépendantes 365 ( * ) , mais cela ne fait pas nécessairement l'unanimité, soit que les Autorités désapprouvent le fait que le classement par missions soit ainsi méconnu, alors même qu'elles se définissent elles-mêmes par la mission, soit qu'elles considèrent que l'essentiel est de neutraliser le pouvoir de régulation budgétaire du directeur de programme. A cet égard et en toutes hypothèses, à la constitution de ce programme commun spécifique devrait s'associer le fait que la direction du programme, qui ne saurait être donnée à un président d'une Autorité plutôt qu'à un autre, devrait voir son pouvoir de régulation en cours d'exercice neutralisé ou fortement tempéré 366 ( * ) . Il aurait d'ailleurs peu de raison de s'exercer car en raison de la diversité des missions des différentes Autorités administratives indépendantes, l'ajustement de leurs moyens respectifs, qui n'a de sens que si les organismes en cause participent à une même finalité, perd son fondement. Cette solution paraît avoir suffisamment d'attrait pour avoir été proposée par un amendement sénatorial au cours de la discussion budgétaire pour 2006. Cet amendement n'a pas été soutenu par le Gouvernement, parce qu'une telle solution est contraire à l'idée de constituer des programmes autour d'objectifs communs 367 ( * ) . Si l'on passe cette objection, la solution du regroupement des Autorités administratives indépendantes dans un programme propre a une condition et une conséquence.
17.1.6.1. La condition d'un regroupement dans un programme propre : la fixation de la qualité d'Autorité administrative indépendante . La condition est que l'on arrive à établir d'une façon certaine la liste des Autorités administratives indépendantes ! Cela présuppose la possibilité concrète d'insérer ou de ne pas insérer dans le programme budgétaire spécifique telle ou telle Autorité de l'Etat. Là aussi une loi-cadre donnant, si ce n'est des critères, à tout le moins des critères de qualification des Autorités administratives indépendantes serait d'une grande utilité. Dans ce même sens, il conviendra que le législateur se discipline pour préciser à chaque fois qu'il crée un organisme s'il s'agit d'une Autorité administrative indépendante ou non.
17.1.6.2. La conséquence d'un regroupement dans un programme propre. Si l'on procède ainsi, alors d'une manière dialectique et parce que la LOLF est une cristallisation d'une réforme de l'Etat, la catégorie des Autorités administratives indépendantes prendra de plus en plus de consistance. Là encore, c'est un choix politique que le législateur doit opérer. Ceux qui ont conçu la LOLF n'avaient manifestement pas envisagé l'étrangeté des Autorités administratives indépendantes par rapport aux autres organes de l'Etat, la modification de la LOLF l'impliquerait. Dès lors, par un mécanisme d'enchaînement, à la fois cette spécificité sera de plus en plus accrue, par ce seul fait de traiter à part, et évitera sans doute des solutions plus radicales (mais qui peuvent être aussi envisagées), telles que le couplage de l'attribution de ressources propres et d'une personnalité morale.
17.1.6.3. Le choix d'un lieu de rattachement. Si l'on continue sur cette voie d'une constitution d'un programme unique, demeure la question du rattachement du programme. Pour l'instant, les Autorités administratives indépendantes se répartissent majoritairement entre le Ministère de Économie et des Finances, pour ce que l'on aura tendance à désigner comme les régulateurs économiques (Conseil de la Concurrence, ARCEP, CRE, etc.), et les services du Premier Ministre, pour ce que l'on aura tendance à désigner comme des autorités protectrices des libertés publiques (CSA, Médiateur de la République, CADA). D'une façon plus résiduelle, la CNIL est rattachée au Ministère de la justice, la HALDE au ministère des affaires sociales, tandis que le Défenseur des enfants est rattaché au Ministère de la santé et des solidarités. Les Autorités sont plus ou moins satisfaites de ces rattachements 368 ( * ) . Un regroupement dans un programme unique aurait l'avantage de ne pas figer ces distinctions discutables entre les Autorités administratives indépendantes (le CSA pouvant tout aussi bien être qualifié de régulateur économique du secteur de l'audiovisuel). Cette neutralité n'est pas le moindre avantage d'une telle solution. L'expérience semble montrer que l'insertion des Autorités administratives indépendantes dans le programme de régulation économique dont le Secrétaire général du Ministère de Économie et des Finances est le responsable se passe concrètement de façon très satisfaisante 369 ( * ) , mais parce qu'il s'agit toujours d'une indépendance apparente, c'est-à-dire qui se donne à voir, le regroupement de toutes les Autorités administratives indépendantes dans un programme unique placé auprès du Premier Ministre et dont le Secrétaire général du Gouvernement serait le responsable serait un choix plus judicieux.
17.1.6.4. Le risque paradoxal de la constitution d'un programme spécifique au regard de la pression de la négociation budgétaire. Cependant, l'enfer étant pavé de bonnes intentions, ce regroupement peut exposer de fait les Autorités administratives indépendantes à un risque qu'elles n'encouraient guère jusqu'ici, du fait du faible montant de leur budget par rapport au budget général de l'Etat. Passant jusqu'ici en termes budgétaires presque inaperçues de la Direction du budget, elles en étaient de ce fait protégées. La constitution d'un programme unique mettant en masse leurs budgets respectifs attirera la vigilance accrue de cette Direction, ce qui pourrait tendre à une négociation plus difficile, voire à des arbitrages opérés entre les Autorités administratives indépendantes, ce qui du fait qu'elles n'ont pas une fonction commune, serait très dommageable.
17.1.7. La suppression de la fongibilité des moyens et sa compensation par un accroissement de la reddition de comptes. L'essentiel est de protéger les Autorités administratives indépendantes du pouvoir de régulation d'un directeur de programme en cours d'exercice budgétaire. Si l'on songe à transformer chaque Autorité en programme autonome ou si l'on songe à les regrouper dans un programme propre et autonome, c'est toujours à cette fin là. Une solution peut consister à aller directement à la conséquence ! Il suffit alors de considérer que les
budgets des Autorités administratives indépendantes sont « sanctuarisés » 370 ( * ) c'est-à-dire qu'indépendamment de la place à laquelle ils sont insérés dans la LOLF, et quel que soit le directeur du programme, le pouvoir de régulation en cours d'exercice ne pourrait s'exercer sur elles 371 ( * ) . Cela serait supportable en raison du fait que les budgets en cause ne sont guère significatifs en masse, et cela permettrait à moindre frais de changement institutionnel, d'obtenir directement le résultat en considération duquel des bouleversements sont envisagés.
17.1.8. La suppression asymétrique du pouvoir de régulation du directeur de programme. L'on peut considérer que la solution pure et simple de la sanctuarisation ne s'impose pas nécessairement, car ce phénomène jouerait dans les deux sens. En effet, le directeur du programme ne pourrait certes porter atteinte au budget de l'Autorité administrative indépendante, mais en contrepartie on peut penser qu'il ne lui portera pas secours si son budget s'avère en cours d'exercice le nécessiter. Au contraire, on peut pragmatiquement penser qu'en raison de la modestie des budgets des Autorités administratives indépendantes, celles- ci bénéficieraient de la fongibilité des moyens en cours d'exercice budgétaire. Si l'on devait par pragmatisme prendre cette projection en considération, on pourrait songer à un mécanisme dans lequel le directeur du programme ne conserverait son pouvoir de fongibilité qu'au bénéfice des Autorités administratives indépendantes, mais ne pourrait l'exercer à leur détriment. L'on pourrait certes songer à une mesure plus médiane, dans laquelle un organisme externe pourrait fournir l'autorisation d'y procéder mais, en l'état du droit positif et de l'organisation politique, un tel organe manque. En effet, la Cour des comptes ne pourrait pas jouer un tel rôle 372 ( * ) , car son statut de contrôleur des comptes, y compris dans le sens de contrôleur de l'efficacité de l'action par l'usage des moyens au regard des buts, ne peut lui permettre de devenir en quelque sorte l'ordonnateur public des dépenses de l'Etat.
17.1.9. L'adaptation de la LOLF, occasion d'accroître la spécificité et l'unicité des Autorités administratives indépendantes. Ainsi, s'il ne s'agit que d'ajuster la LOLF et le principe d'une indépendance des Autorités administratives, indépendance qui doit se donner à voir, alors il faut mais il suffirait de neutraliser le pouvoir de régulation du directeur de programme. S'il s'agit de saisir l'occasion de la LOLF, qui exige en toutes hypothèses une adaptation pour préserver les Autorités administratives indépendantes, alors on peut constituer un programme spécifique, non plus tant pour des questions budgétaires mais bien plutôt pour faire ressortir et la spécificité des Autorités administratives indépendantes et leur profonde unité, indépendamment de la diversité de leur mission. Cela rejoindrait alors l'idée qui fonderait l'adoption d'une loi-cadre les concernant. Là encore, il s'agit d'un choix politique dont le Parlement doit être l'arbitre.
* 364 V. supra.
* 365 Ainsi, la HALDE estime, dans sa réponse au questionnaire : « A ce jour le budget de la HALDE, est débattu et adopté dans le cadre du budget de l'Etat. Par contre il est rattaché dans le cadre de la LOLF à un programme d'action, dont la direction est assurée par la Direction de la Population et des Migrations. Ce n'est pas la source budgétaire qui est à ce jour sujet de préoccupation mais plutôt son indépendance. Il nous semblerait préférable, soit que chaque autorité indépendante possède son propre programme au sein de la LOLF soit à défaut que toutes les AAI soient réunies au sein d'un même programme. ».
* 366 Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du Budget, s'exprime dans ce sens dans un entretien : « regrouper les AAI au sein d'un seul programme (c'est d'ailleurs déjà le cas avec le programme d'action gouvernementale qui regroupe plusieurs petites AAI). Cette solution est plus satisfaisante, on rattacherait l'ensemble au Premier Ministre, tout en prévoyant de manière explicite que la fongibilité n'a pas lieu de s'exercer ».
* 367 L'amendement présenté par Mme Gourault, à propos de l'article 52 du projet de loi de finances ne visait d'ailleurs que le Médiateur de la République, le CSA et les autorités rattachées à la « défense des droits et libertés fondamentaux ». Il 'a été adopté qu'au stade intermédiaire de vote de la loi (CR analytique de la séance du 3 décembre 2005), mais rejeté lors de l'adoption de la loi de finances en Commission mixte paritaire. Le Ministre de la Fonction publique a justifié son absence de soutien par le fait que : « Conformément à l'esprit de la L.O.L.F., le gouvernement, depuis l'origine, a refusé de créer des programmes spécifiques pour les autorités administratives indépendantes. Il a entendu s'en tenir à des programmes par actions, non par organismes » (CR analytique, préc.).
* 368 Ainsi, le Défenseur des enfants, dans sa réponse au questionnaire, estime que « cette insertion ne paraît pas très pertinente. Il aurait sans doute été préférable de réunir l'ensemble des AAI dans une même mission répartie en 2 ou plusieurs programmes selon la nature et l'objet de ces institutions, chaque AAI étant ensuite une action à elle seule. ». En revanche, le Haut Conseil du commissariat aux comptes, dans sa réponse au questionnaire, assure que cela lui convient.
* 369 Ainsi, le Conseil de la concurrence, dans sa réponse au questionnaire, souligne que : la LOLF n'a pas influé sur l'organisation de l'activité du Conseil. Le rattachement du Conseil au programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services », qui regroupe des directions dépendant directement du ministre et trois AAI : ARCEP, CRE et le Conseil de la concurrence, a été contesté au nom de l'autonomie des AAI. En vertu du principe de la fongibilité des crédits au sein du programme, cette situation pourrait avoir des conséquences sur l'indépendance des AAI. Toutefois, des assurances ont été données par le responsable du programme qui s'est engagé à garantir l'autonomie budgétaire des trois AAI. »
* 370 Une telle revendication, et par usage de ce vocabulaire là, est fréquente. Ainsi, la HALDE, dans sa réponse au questionnaire, estime que « Le rattachement, du fait de la mise en place de la LOLF, à des programmes d'action de l'Etat, ne permet pas une réelle indépendance de la structure. Le responsable de programme ne peut donner l'assurance que le budget de fonctionnement ou le nombre des emplois de la Haute autorité sont « sanctuarisés » et non soumis aux aléas des régulations et arbitrages internes du Ministère et du programme de rattachement. ».
De la même façon, Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, requiert dans un entretien d'être soustrait à ce pouvoir de fongibilité.
* 371 Dans la discussion avec Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du budget, à propos de l'articulation entre l'indépendance des Autorités administratives indépendantes et architecture de la LOLF, à partir de la remarque selon laquelle « le véritable sujet de discussion, c'est la fongibilité », le directeur répond : « L'idée du programme unique regroupant toutes les AAI avait été écartée pour cette raison. En posant le principe de sa neutralisation dans ce cas précis, l'idée d'un programme AAI paraît recevable. ».
* 372 Sur son rôle important par ailleurs, v. infra.