B. LA PRATIQUE : UNE DETTE QUI A CONTINUÉ DE S'ACCUMULER JUSQU'EN 2006
En pratique, l'ordonnance fondatrice de 1996 a été complétée par divers textes postérieurs qui ont élargi la mission de la Cades au financement et à l'extinction de la dette cumulée du régime de la sécurité sociale pour les exercices 1994 à 2006.
Les données relatives à la dette traitée par la Cades sont les suivantes :
Montant arrondi de la dette reprise par la Cades depuis sa création en 1996 (au 31 décembre 2005) :
102 milliards d'euros
Montant arrondi de la dette amortie au 31 décembre 2005 :
29 milliards d'euros
Montant arrondi de la dette restant à amortir au 31 décembre 2005 :
73 milliards d'euros
La genèse de la dette de 102 milliards d'euros est complexe :
La mission initiale de la Cades était d'apurer, sur une durée de treize ans et un mois (jusqu'à 2009), la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale, soit 20,886 milliards d'euros : 18,3 milliards d'euros correspondant au financement des déficits des exercices 1994 et 1995 et 2,6 milliards d'euros au titre du financement du déficit prévisionnel de 1996 , cette dernière somme représentant elle-même la partie des déficits antérieurs à 1993 non apurée à fin 1995 par le fonds de solidarité vieillesse (FSV).
La Cades devait également verser 0,457 milliard d'euros à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, la Canam , pour couvrir ses déficits de 1995 et 1996 .
La Cades devait enfin verser une soulte de 1,906 milliard d'euros par an à l'Etat, pendant douze ans, au titre du remboursement de la dette de 16,77 milliards d'euros (110 milliards de francs), contractée par l'Acoss et reprise, fin 1993, par l'Etat dans la loi de finances pour 1994. Sur la base d'un taux actuariel de 6,10 %, le montant repris par la Cades s'élevait originellement à 24,773 milliards d'euros.
Toutefois, les lois de finances pour 2001 et 2002 ont modifié l'échéancier de versement de la soulte annuelle apportée par la Cades à l'Etat : 1,852 milliard d'euros en 2001 4 ( * ) , puis quatre versements de 3 milliards d'euros en 2002, 2003, 2004 et 2005. Le service de la dette mise à la charge de la Cades a ainsi finalement été ramené de 24,773 milliards d'euros à 23,38 milliards d'euros .
La Cades a effectivement achevé les versements afférents à cette dette spécifique au 31 décembre 2005.
Au 1 er janvier 1998, la mission de la Cades a été étendue au refinancement de la dette cumulée par les quatre branches auprès de l'Acoss depuis le 1 er janvier 1996 (11,4 milliards d'euros de dette cumulée au titre des exercices 1996 et 1997 s'ajoutant aux 2,6 milliards d'euros déjà financés par la Cades en 1996) et au préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998, soit un montant total de 13,263 milliards d'euros .
En conséquence, la durée de vie de la Cades a été rallongée de cinq ans (de 2009 à 2014).
Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2003 et pour 2004 ont ensuite prévu la reprise par la Cades de la dette du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec) à l'égard des organismes de sécurité sociale. La Cades a, en effet, été invitée à se substituer à l'Etat pour rembourser, en 2003 et 2004, la créance détenue depuis 2000 par les organismes de sécurité sociale sur le Forec, fonds centralisant les recettes destinées à compenser pour le compte de l'Etat les exonérations de cotisations sociales décidées dans le cadre de la mise en place des trente-cinq heures.
La Cades a ainsi versé, le 1 er avril 2003 , une somme globale de 1,283 milliard d'euros , dont :
- 1.097 millions d'euros à l'Acoss au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam), de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et de la Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) ;
- 171 millions d'euros à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) ;
- 10,5 millions d'euros à la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;
- 2,1 millions d'euros à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;
- 1,8 million d'euros à l'établissement national des invalides de la marine (Enim).
La Cades a ensuite versé, le 1 er avril 2004 , le reliquat de la créance des organismes de sécurité sociale sur le Forec, soit une nouvelle somme de 1,097 milliard d'euros au profit de la Cnam, de la Cnaf et de la Cnav.
Enfin, la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la couverture des déficits cumulés de la branche maladie du régime général arrêtés au 31 décembre 2003 5 ( * ) et du déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004 serait assurée par des transferts de la Cades à l'Acoss à hauteur de 10 milliards d'euros le 1 er septembre 2004 et dans la limite de 25 milliards d'euros au plus tard le 31 décembre 2004, soit un total de 35 milliards d'euros .
La couverture des déficits prévisionnels de la même branche au titre des exercices 2005 et 2006 devait en outre être assurée par des transferts de la Cades à l'Acoss, dans la limite de 15 milliards d'euros .
Les montants et les dates des versements correspondants devaient être fixés par décret, après avis du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.
Fin 2004, la Cades a versé le total maximal prévu, soit 35 milliards d'euros 6 ( * ) , sur la base d'une lettre de Nicolas Sarkozy et Philippe Douste-Blazy, alors respectivement ministre de l'économie et des finances et ministre de la santé, qui précisait qu'une régularisation interviendrait au cours de l'année 2005, une fois connus les chiffres définitifs de 2004.
Courant 2005, la direction de la sécurité sociale a constaté un trop-perçu de 1,69 milliard d'euros.
Un décret 7 ( * ) a alors été élaboré, après avis du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale :
- établissant le montant exact du déficit cumulé réellement constaté à 33,31 milliards d'euros et, par voie de conséquence, le trop-perçu par rapport aux 35 milliards d'euros versés fin 2004 à 1,69 milliard d'euros ;
- fixant à 8,3 milliards d'euros le montant prévisionnel du déficit de la branche maladie pour 2005 ;
- précisant qu'en conséquence le versement de la Cades pour l'exercice 2005 s'élèverait à 6,61 milliards d'euros (8,3 - 1,69).
Le montant de 1,69 milliard d'euros a donc été imputé sur la somme de 15 milliards prévue pour la couverture des déficits 2005 et 2006. Le reste de cette somme, soit 13,31 milliards d'euros, se décompose dorénavant en 6,61 milliards versés à fin 2005 et 6,7 milliards qui pourront être versés en octobre 2006.
Par précaution, la Cades a cependant inscrit le montant de 1,69 milliard en « Hors Bilan Sécurité sociale », estimant que le texte de la loi de 2004 (qui a fixé à 15 milliards d'euros le plafond des transferts de la Cades à l'Acoss pour les deux exercices 2005 et 2006) prime sur celui du décret.
L'historique des reprises de dettes est synthétisé dans le tableau suivant :
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Reprises de dettes par la Cades depuis l'origine |
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(en milliards d'euros) |
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Année |
Nature de la dette reprise |
Montant |
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1996 |
Déficits cumulés des exercices 1994 et 1995 et déficit prévisionnel 1996 du régime général |
20,886 |
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Déficits 1995 et 1996 de la Canam |
0,457 |
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Emprunt Acoss, repris par l'Etat en 1994 |
23,380 |
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1998 |
Déficits cumulés du régime général depuis 1996 (après déduction de la fraction déjà prise en charge en 1996) et déficit prévisionnel de 1998 |
13,263 |
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2003 |
Dette du Forec (première moitié régime général et autres régimes) |
1,283 |
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2004 |
Dette du Forec (deuxième moitié régime général) |
1,097 |
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Déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 et déficit prévisionnel 2004 |
35,000 |
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2005 |
Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2005 (Compte tenu d'une « avance » de 1,69 milliard d'euros prélevée sur la somme de 35 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente) |
6,610 |
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TOTAL |
101,976
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Dans le cadre législatif en vigueur, le montant de la dette reprise par la Cades devrait atteindre son maximum et se stabiliser en octobre 2006, avec le versement du reliquat de la somme de 15 milliards d'euros 8 ( * ) fixée par la loi du 13 août 2004 pour la couverture des déficits de la branche maladie de 2005 et 2006, soit 6,7 milliards d'euros .
La dette reprise atteindrait alors, au 31 décembre 2006 :
108,7 milliards d'euros 9 ( * )
Ce montant diffère de celui de la dette votée (110,366 milliards d'euros) de 1,69 milliard d'euros, montant correspondant lui-même à la différence entre la somme de 35 milliards d'euros initialement prévue pour la couverture des déficits de 2004 et des années antérieures pour la branche maladie et le montant effectif de ce déficit qui a atteint 33,31 milliards d'euros.
Ces données provisoires doivent elles-mêmes être considérées avec précaution :
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a fixé à 6,1 milliards d'euros le montant du déficit de la branche maladie du régime général ; en outre, le ministre de la santé, Xavier Bertrand, a indiqué, lors de sa conférence de presse du 22 mars dernier que le déficit de cette branche pour 2005 s'établissait finalement à 8 milliards d'euros, au lieu des 8,3 milliards initialement annoncés devant la commission des comptes de la sécurité sociale ; on ne peut donc exclure que le versement que la Cades serait amenée à opérer en octobre prochain soit d'un montant inférieur au plafond de 6,7 milliards d'euros ;
- en sens opposé, le président de la Cades auditionné par la mission, Patrice Ract-Madoux, n'a pas tort de faire observer qu'une interprétation stricte du texte de l'article 76 de la loi sur l'assurance maladie du 13 août 2004 peut imposer à la Caisse de verser la totalité du montant de 15 milliards prévu pour la couverture des déficits de 2005 et 2006, nonobstant les dispositions du décret du 5 octobre 2005 qui avait abaissé ce plafond à 13,31 milliards d'euros pour tenir compte du trop-versé sur l'opération de couverture des déficits des années antérieures ; en cas de dérapage accidentel des dépenses de santé, on ne peut donc exclure que le plafond initialement envisagé de 15 milliards soit atteint, portant ainsi la dette effectivement reprise par la Cades au même niveau que celui de la dette votée, soit 110,4 milliards d'euros.
* 4 La réduction de la soulte pour 2001 était justifiée par la compensation partielle pour la Cades de la mesure d'exonération de la CRDS décidée en loi de finances pour 2001.
* 5 Comme la commission l'a souligné à plusieurs reprises, une partie de ces déficits n'était pas attribuable à la branche maladie, mais était due à la modification des périmètres de ressources et de dépenses consécutive à la mise en place du Forec, de la couverture maladie universelle ou de l'allocation d'autonomie. Pour une analyse du préjudice financier subi par la sécurité sociale et imputable au financement des trente-cinq heures, lire : Rapport n° 424 (2003-2004) fait au nom de la commission des Affaires sociales, par Alain Vasselle sur le projet de loi relatif à l'assurance maladie - Tome I, pages 197-198.
* 6 10 milliards d'euros, le 1 er septembre 2004
7 milliards d'euros, le 11 octobre 2004
9 milliards d'euros, le 9 novembre 2004
9 milliards d'euros, le 9 novembre 2004
* 7 Décret n° 2005-1255 du 5 octobre 2005 fixant les modalités de la reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale du déficit prévisionnel de la branche maladie du régime général pour l'exercice 2005 (paru au Journal officiel du 6 octobre 2005).
* 8 En fait, 13,31 milliards d'euros, compte tenu de l'avance de 1,69 milliard d'euros prélevée sur le premier acompte de 35 milliards destiné à la couverture des déficits antérieurs.
* 9 108,676 exactement.