III. LA DETTE CACHÉE : LES CRÉANCES DES ORGANISMES SOCIAUX SUR L'ETAT - LES REPORTS DE CHARGES DES HÔPITAUX PUBLICS
Parallèlement à la dette connue, que celle-ci soit assumée ou qu'elle soit « reniée » par l'Etat, il existe une dette « cachée », dont l'existence n'est pas à proprement parler dissimulée, mais dont les contours demeuraient jusqu'à présent difficiles à cerner : il s'agit, d'une part, des créances cumulées sur l'Etat détenues par les organismes sociaux, d'autre part, des reports de charges qui affectent la gestion de certains hôpitaux publics.
Plusieurs instruments nouvellement mis en place devraient permettre d'acquérir une connaissance moins floue de ces deux séries de dettes.
En première approche, les sommes dues par l'Etat au profit des organismes de sécurité sociale s'élevaient, au 31 décembre 2005 à :
6,1 milliards d'euros
Toutefois, après la prise en compte d'opérations intervenues dans le courant du mois de janvier 2006 et qui sont venues apurer en partie les créances des organismes sociaux sur l'Etat sur 2005 et les années antérieures , la situation nette de l'Etat fin 2005 se serait établie à :
4,4 milliards d'euros
Quant aux reports des charges des hôpitaux , leur montant, plus difficile à établir, s'élèverait à plusieurs centaines de millions d'euros, vraisemblablement autour de :
500 millions d'euros
A. LES CRÉANCES DES ORGANISMES SOCIAUX SUR L'ETAT
1. Une masse de plus de 6 milliards d'euros à fin 2005 : lorsque la sécurité sociale finance la politique de l'emploi...
L'Etat est débiteur à l'égard des organismes de sécurité sociale à deux titres :
- d'une part, au titre des prestations sociales liquidées par ces organismes pour le compte de l'Etat ;
- d'autre part, au titre des exonérations de cotisations sociales décidées par l'Etat.
Une part déterminante des prestations servies par les organismes de sécurité sociale pour le compte de l'Etat est représentée par l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et par l'allocation de parent isolé (API), servies par la Cnaf, qui ont atteint, ensemble, environ 6 milliards d'euros en 2005.
L'Etat rembourse également au régime général, par l'intermédiaire du Fonds spécial invalidité (FSI), l'allocation servie au titre de l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale (allocation de solidarité aux personnes âgées).
D'autres prestations sont versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat, sans figurer dans le code de la sécurité sociale et donc sans être intégrées dans les comptes présentés à la commission des comptes de la sécurité sociale. Il s'agit d'une partie des aides au logement. En 2005, les montants inscrits au budget de l'Etat pour l'ensemble FNH (fonds national de l'habitat)/Fnal (fonds national des aides au logement) s'élevaient à 5,2 milliards d'euros.
Enfin, la prise en charge du RMI, assurée par l'Etat jusqu'en 2003, est transférée aux départements depuis le mois de janvier 2004. Cependant, le financement d'une éventuelle prime de Noël accordée au RMIstes, comme en 2004, demeure à la charge de l'Etat.
Les exonérations de charges sociales compensées par l'Etat au régime général ont atteint, de leur côté, 19 milliards d'euros en 2005. Elles recouvrent quatre grandes catégories de dispositifs :
- les compensations en faveur de la création d'emplois et de la réduction du temps de travail, qui sont revenues à l'Etat en 2004, après la suppression du Forec, et représentent 80 % des dispositifs d'allégements de charges ; il s'agit principalement de l'allègement unique Fillon qui remplace progressivement les autres dispositifs existants d'allègements sur les bas salaires (Robien, Aubry I et II) ;
- les dispositifs en faveur de publics particuliers (formation en alternance, dont apprentissage, et dispositifs d'insertion des publics en difficulté) ;
- les exonérations spécifiques en faveur de zones géographiques (départements d'outre-mer et zones franches urbaines) ;
- enfin, les mesures en faveur de l'emploi à domicile (loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne).
Une part non négligeable des exonérations de cotisations n'est pas compensée, en l'absence de ligne budgétaire prévue à cet effet , et ce, en infraction avec les dispositions de la loi du 25 juillet 1994, codifié sous l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, qui a posé le principe d'un remboursement de toute nouvelle exonération postérieure à sa publication, principe renforcé par l'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.
Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2005 précité 17 ( * ) , la Cour des comptes mentionne ainsi, à titre d'exemple d'exonération sciemment non compensée, la mesure d'exonération relative aux repreneurs ou créateurs d'entreprises, créée par la loi pour l'initiative économique du 1 er août 2003.
Dans son rapport de septembre 2005, la commission des comptes de la sécurité sociale évaluait déjà à 2,1 milliards d'euros, en 2004, le montant des exonérations de cotisations pour lesquelles l'Etat ne se reconnaît aucune dette à l'égard des organismes de sécurité sociale, estimant qu'il n'est pas tenu juridiquement de les compenser.
Il s'ajoute à ce total des exonérations et des dépenses de prestations pour lesquelles l'Etat reconnaît son statut de débiteur : les montants de 6,1 milliards d'euros (situation au 31 décembre 2005, avant apurement de janvier 2006 rattaché à 2005) et de 4,4 milliards d'euros (situation après apurement partiel de janvier 2006) portent sur l'ensemble des dettes reconnues et non reconnues.
L'article 17 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nouvel article L. 111-10-1 du code de la sécurité sociale) a instauré l'obligation, pour le Gouvernement, de communiquer au Parlement la situation trimestrielle des sommes restant dues par l'Etat aux régimes de base de sécurité sociale, avant la fin du mois de janvier et du mois de juillet (situation arrêtée au 31 décembre et au 30 juin de chaque année).
Le tableau ci-après a été établi à partir du premier état, fourni par la Direction de la sécurité sociale, répondant aux exigences de l'article L. 111-10-1 du code de la sécurité sociale précité 18 ( * ) . Il retrace la situation de trésorerie entre l'Etat et les régimes au 31 décembre 2005. Il tient compte des versements effectués en janvier 2006 à rattacher à 2005 et aux exercices antérieurs 19 ( * ) .
Les créances rapportées sont celles inscrites dans leurs comptes par les régimes de sécurité sociale. Seule l'inscription au bilan d'ouverture de l'Etat, en cours de réalisation, vaudra reconnaissance par l'Etat de ses créances.
Par rapport aux données fournies par les autres structures, notamment l'Acoss, auxquelles la mission a eu accès, celles de la Direction de la sécurité sociale présentent le double mérite de couvrir tous les régimes de base et non le seul régime général, ainsi que toutes les catégories de prestations, y compris celles inscrites dans le champ logement (Fnal-FNH) ou dont le montant n'apparaît pas très important et que l'Acoss ne retient pas dans ses calculs. Sous ces réserves, les données de la DSS et de l'Acoss sont parfaitement cohérentes entre elles et se renforcent pour donner une image aussi exacte que possible de la dette de l'Etat.
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Etat semestriel des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires au 31 décembre 2005 |
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(en millions d'euros) |
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Nature de la dette (ou créance) |
Situation au 31/12/2005 sur année 2005 et antérieures (a) |
Versements janvier 2006 à rattacher à 2005 et antérieures (b) |
Situation nette au 31/12/2005 (a-b) |
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I.- Prestations versées pour le compte ou prises en charge par l'Etat |
2.198,56 |
932,75 |
1.265,81 |
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I.-1 Champ santé-solidarité , dont : Aide médicale d'Etat (AME) Allocation de parent isolé (API) Allocation spéciale d'invalidité (ASI) Allocation aux adultes handicapés (AAH) RMI : dette antérieure à 2004 + prime exceptionnelle |
1.898,04 680,80 263,33 117,61 173,68 327,72 |
729,97 26,82 31,82 77,71 283 |
1.168,07 653,98 231,51 117,61 95,97 44,72 |
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I.-2 Champ logement |
300,52 |
202,78 |
97,74 |
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II.- Exonérations de cotisations sociales |
3.878,83 |
784,64 |
3.094,19 |
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II.-1 Exonérations ciblées , dont : Contrats d'apprentissage Contrats de qualification (solde) Contrats Initiative Emploi Hôtels cafés restaurants (HCR) - Avantages en nature Lois d'orientation et de programmation pour l'outre-mer |
2.009,47 368,15 259,88 233,65 250,21 534,54 |
601,07 150,45 44,61 85,00 150,70 |
1.408,40 217,70 215,27 148,65 99,51 534,54 |
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II.-2 Allégements généraux , dont : Allégements Fillon Exonérations AF - Caisses de congés payés du BTP Plan textile Echéance décembre ou 4 ème trimestre 1999 - Passage au Forec |
1.869,36 509,61 135,14 320,10 841,34 |
183,57 167,19 |
1.685,79 342,42 135,14 320,10 841,34 |
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TOTAL I + II
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6.077,39
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1.717,39
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4.360,00
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Source : Direction de la sécurité sociale |
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Le stock des créances continue de comprendre des postes anciens et importants liés à la politique de l'emploi : le plan textile (plus de 300 millions d'euros) et les créances non reprises par le Forec à sa création (plus de 840 millions d'euros), qui sont donc revenues à l'Etat après sa suppression.
Les principaux versements de janvier 2006 retracés ici sont les arriérés de paiement relatifs aux dispositifs d'exonérations pour 785 millions d'euros, un versement de 283 millions d'euros au titre de la prime « fin d'année » accordée aux RMIstes, enfin les versements de crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2005 au titre de l'API (32 millions d'euros), de l'AAH (78 millions d'euros) et de l'AME (27 millions d'euros).
Cependant, l'apurement partiel de janvier 2006 sur les sommes dues au 31 décembre 2005 (environ 1,7 milliard d'euros) ne représente qu'un peu plus de la moitié de la dérive de plus de 3 milliards d'euros constatée en 2005, au titre de 2005.
En effet, l'apparente « bonne volonté » de l'Etat ne doit pas masquer le fait que l'année 2005 avait vu une multiplication par plus de deux du montant de la dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale, passée de moins de 3 milliards d'euros (situation au 31 décembre 2005 sur l'année 2004 et antérieures) à plus de 6 milliards d'euros (situation au 31 décembre 2005 sur l'année 2005 et antérieures).
A titre de comparaison, ce chiffre de 6 milliards d'euros représente l'équivalent de près de la moitié du déficit du régime général en 2005 (11,6 milliards d'euros) et l'équivalent des trois quarts du déficit de la seule branche maladie pour le même exercice (8 milliards d'euros). Comme indiqué dans l'encadré liminaire du présent rapport, il s'agit d'un besoin de financement en trésorerie qui s'ajoute aux soldes comptables négatifs des branches du régime général.
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Evolution des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires |
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(en millions d'euros) |
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Nature de la dette (ou créance) |
sur année 2004 et
antérieures
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sur année 2005
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Situation au 31/12/2005 avant versements de janvier 2006 (a+b) |
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I.- Prestations versées pour le compte de ou prises en charge par l'Etat |
1.868,59 |
329,97 |
2.198,56 |
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I.-1 Champ santé-solidarité |
1.250,51 |
647,53 |
1.898,04 |
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I.-2 Champ logement |
618,08 |
*-317,56 |
300,52 |
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II.- Exonérations de cotisations sociales |
1.097,65 |
2.781,18 |
3.878,83 |
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II.-1 Exonérations ciblées |
1.015,58 |
993,89 |
2.009,47 |
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II.-2 Allégements généraux |
82,07 |
1.787,29 |
1.869,36 |
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TOTAL I + II |
2.966,24 |
3.111,50 |
6.077,39 |
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* Le signe «-» représente un trop-versé de l'Etat. Source : Direction de la sécurité sociale |
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L'essentiel de la dérive s'explique par la non-couverture des allégements de la loi Fillon (chapitre II. - 2 du tableau : « Allégements généraux »), à hauteur de 1,7 milliard d'euros en 2005, alors qu'ils avaient fait l'objet d'un trop-versé de l'Etat au titre de 2004 à hauteur de 1,2 milliard d'euros. La sécurité sociale continue de financer la politique de l'emploi...
* 17 Page 111.
* 18 Etat transmis au Parlement le 2 mai 2006.
* 19 Les chiffres fournis sont des données en encaissements-décaissements.