N° 312
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 12 avril 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ,
Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
« Liturgie, litanie, léthargie » : tels furent les trois mots employés jadis par notre ancien collègue Edgar Faure, par ailleurs ancien président de l'Assemblée nationale, pour caractériser l'examen chaque année du projet de loi de finances. Pour s'en tenir aux débats en séance publique , 40 jours à l'Assemblée nationale suivis de 20 jours au Sénat, ceux-ci tendent trop souvent (en dehors de l'examen des dispositions fiscales) à se résumer à des suites de monologues plus ou moins convenus , sur des considérations bien souvent très « sectorielles ».
Les règles issues de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, ont régi nos discussions budgétaires durant près d'un demi-siècle et fait l'objet de nombreuses tentatives de réforme, qui ont enfin abouti avec la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), adoptée sur une initiative parlementaire concertée entre les commissions des finances des deux assemblées et grâce à un large consensus politique.
Notre nouveau droit budgétaire, adopté par une majorité parlementaire de gauche en accord avec une opposition de droite 1 ( * ) , est mis en oeuvre par une majorité parlementaire de droite, avec la participation active de l'opposition de gauche . En atteste, outre le climat dans lequel votre commission des finances travaille, la prolongation du travail commun réalisé par notre collègue député Didier Migaud et notre collègue Alain Lambert, en particulier au travers de leur mission confiée par le gouvernement sur la mise en oeuvre de la LOLF, qui a donné lieu à un rapport élaboré en octobre dernier. Ce caractère largement consensuel de la LOLF tient au fait que celle-ci, loin de contraindre à une politique déterminée, fournit aux pouvoirs publics - quels qu'ils soient - des informations rénovées, notamment sur les résultats de la politique publique. Aux responsables politiques de prendre ensuite leurs responsabilités : la LOLF est politiquement neutre et il serait trop facile de lui « faire porter le chapeau » des décisions prises !
La LOLF, en instaurant une culture de la performance et en établissant une discussion budgétaire par missions ministérielles (ou interministérielles), implique de nombreux changements d'habitude au sein des administrations centrales et déconcentrées. Elle débouche sur une meilleure responsabilisation des gestionnaires avec, pour contrepartie, des pouvoirs accrus du Parlement, singulièrement en termes de droit d'amendement.
Après un premier « marathon budgétaire » en « mode LOLF » à l'automne 2005, il est apparu indispensable à votre commission d'examiner comment le Parlement - et plus particulièrement le Sénat - a saisi les nouvelles responsabilités qui lui ont été données pour transformer des figures imposées en moment de vérité .
Le Parlement a-t-il su tirer profit de cette opportunité - plutôt rare - pour modifier, lui aussi, ses habitudes ?
Cette préoccupation a constitué l'interrogation première du séminaire de réflexion ad hoc organisé par la commission des finances dans la Creuse les 3 et 4 avril 2006, à l'invitation de notre collègue Michel Moreigne, suivant une tradition désormais bien établie.
Le fruit de ces réflexions, ensuite soumises à l'approbation de votre commission des finances au cours de sa réunion du 12 avril 2006, a été rassemblé dans le présent rapport d'information. Son but est, naturellement, de tirer les enseignements pour la poursuite de la mise en oeuvre de la LOLF, singulièrement, mais pas uniquement, en vue de l'organisation de la discussion du projet de loi de règlement en « mode LOLF » à partir de l'exercice 2006. A cette fin, la réflexion de votre commission s'est appuyée sur les travaux très précieux du service de la séance dans son analyse détaillée, notamment statistique, des conditions d'examen du projet de loi de finances pour 2006 au « format LOLF ».
S'agissant du bilan de l'examen du projet de loi de finances selon les dispositions de la « nouvelle Constitution financière », des marges de progression demeurent, mais une préparation largement concertée a permis un examen plus performant . La priorité retenue du critère de la performance n'aura de sens que si, par la mise en oeuvre d'un « chaînage vertueux », le débat sur la loi de finances initiale s'appuie sur les contrôles budgétaires et sur les résultats constatés en loi de règlement (et vice versa).
* 1 Au Sénat, les groupes du Rassemblement pour la République, socialiste, de l'Union centriste, des Républicains indépendants et du Rassemblement démocratique et social européen ont adopté la proposition de loi. Le groupe communiste, républicain et citoyen s'est, pour sa part, abstenu.