V. OUVRIR LE DÉBAT SANS IDÉES PRÉCONÇUES SUR LE FICHIER POSITIF ET L'USURE
En dehors de progrès vers la normalisation de la tarification des crédits, d'une réforme des conditions de renégociation des prêts et d'un élargissement de la gamme des produits distribués, il conviendrait d'ouvrir le débat sur l'aménagement d'un fichier positif et de l'usure, qui soit favorable à une plus grande dynamique du crédit aux ménages dans le respect de la protection due aux emprunteurs. Votre rapporteur préconise que des réformes interviennent dans ces deux domaines.
A. AVANCER VERS UN SYSTÈME DE FICHIER POSITIF
L'un des rôles majeurs de l'intermédiation bancaire est de résoudre les problèmes d' asymétrie d'information entre les épargnants et les emprunteurs. Autrement dit, l'une des valeurs ajoutées par le secteur bancaire réside dans la réunion d'informations sur les emprunteurs dont des prêteurs non bancaires ne sauraient disposer sans des coûts et difficultés dissuasifs.
Le secteur bancaire exerce donc un rôle de production et d'exploitation d'informations qui a une valeur en soi, celle de diminuer les coûts de transaction entre prêteurs et emprunteurs.
Sur le plan macroéconomique, la valeur ainsi ajoutée par le secteur bancaire peut être appréhendée à travers deux mécanismes opposés associés à l'insuffisance d'informations :
- l'absence de prêts, ou l'attribution de prêts à des taux trop élevés, si les prêteurs réagissent au défaut d'informations par une prudence excessive ;
- au contraire, la mise en force de prêts, ou l'allocation de prêts à des taux insuffisamment élevés, auxquels les prêteurs n'auraient pas consenti s'ils avaient disposé d'une information plus complète.
Dans le premier cas, le dynamisme de l'économie est bridé sans justification ; dans le second cas, des ressources sont allouées de façon inconséquente.
La capacité du secteur bancaire à exercer sa fonction de réduction d'ignorance est donc un enjeu important.
Or, en France, le secteur bancaire n'est pas mis dans les meilleures conditions pour accomplir cette mission . L' absence de fichier positif est ici en cause .
Officiellement, les banques françaises ne peuvent s'appuyer que sur des fichiers négatifs. Un fichier est dit positif lorsqu'il recense les crédits des emprunteurs (historique et montant des encours) ; il est dit négatif lorsqu'il ne recense que les incidents de paiement liés au remboursement des crédits. Un fichier positif comprend en général les données contenues dans un fichier négatif.
Dans ces conditions, on pourrait s'attendre à ce que les banques soient favorables à la constitution d'un fichier positif qui simplifierait leur activité en améliorant leur information. Or, il n'en est rien.
Saisi à plusieurs reprises de cette question, le Comité consultatif du Conseil national du crédit et du titre, devenu Comité consultatif du secteur financier (CCSF) 43 ( * ) s'est exprimé contre une telle création.
Les analyses du CCSF présentées dans son dernier avis sur cette question de juillet 2004, n'empêchent pas que les enjeux d'une mise en oeuvre d'un fichier positif restent à considérer .
1. L'opposition du CCSF à la perspective d'un fichier positif...
Le CCSF identifie trois finalités des systèmes de fichier positif, dont seules les deux premières sont directement concernées par le sujet du présent rapport et, comme telles, précisées :
- la première est la finalité traditionnelle du fichier positif : prévenir le surendettement des particuliers ;
- favoriser un développement maîtrisé du crédit ;
- faciliter l'accès au crédit des plus petites entreprises et des porteurs de projets d'entreprise.
S'agissant de la prévention du surendettement, l'avantage du fichier positif est de donner à l'établissement de crédit auquel s'adresse un client pour obtenir un nouveau prêt une image complète des encours de crédit du client , ainsi que des conditions dans lesquelles il a remboursé ses précédents crédits .
L'octroi ou le refus d'un crédit supplémentaire peut ainsi être décidé par l'établissement sollicité en toute connaissance de cause, ce qui limite les risques d'incidents de paiement et de surendettement, au double avantage de la banque et de son client. Le fichier positif peut ainsi contribuer à résorber notamment le surendettement « actif », qui résulte d'un recours volontaire et excessif au crédit et qui représente environ le tiers des cas de surendettement, soit entre 150.000 et 200.000 ménages en France actuellement.
S'agissant de sa contribution au développement maîtrisé du crédit , le fichier positif permettrait de solvabiliser des clientèles nouvelles ou d'accroître les concours à des clientèles traditionnelles en réduisant l'aversion au risque des prêteurs résultant de leur perception d'une information incomplète sur la situation d'endettement des emprunteurs.
Dans l'avis du CCSF, ces perspectives sont jugées insuffisantes pour justifier l'adoption d' un système de fichier positif .
Le CCSF estime d'abord que la contribution d'un fichier positif à la prévention du surendettement serait inopérante .
En effet, le surendettement résulte, dans environ les deux tiers des cas, d'accidents de la vie (surendettement dit « passif ») auxquels le fichier positif ne saurait remédier directement. Par ailleurs, le rôle préventif déjà joué par la consultation du fichier d'incidents géré par la Banque de France (FICP) est rappelé.
Enfin, le CCSF insiste sur la très bonne information dont disposent d'ores et déjà les établissements de crédit sur les clients qui s'adressent à eux. Dans de nombreux cas, soit il s'agit d'établissements qui tiennent le principal compte bancaire de l'intéressé, soit il s'agit, pour les plus grands établissements spécialisés de la « place », de clients qui peuvent être déjà connus de ces établissements ou auxquels, en tout état de cause, après consultation du FICP, des techniques sophistiquées de scoring sont appliquées pour évaluer leur capacité et leur volonté de remboursement de nouveaux crédits.
Il existe donc des fichiers clients internes aux principaux établissements de crédit et, quoi qu'il en soit, les méthodes de scoring sont efficaces puisque le taux d'impayés est d'environ 2 % .
En ce qui concerne le développement du crédit, l' avis du CCSF repose sur l'idée qu'il n'y a aucun problème d'insuffisance d'offre de crédit en France , sauf peut-être, selon certains de ses membres, à cause des rigidités résultant de certaines réglementations, et sur un certain scepticisme quant aux perspectives offertes par un fichier positif en termes d'élargissement de la population servie par le crédit .
* 43 Ce dernier se verra attribuer les positions de son prédécesseur pour des raisons de commodité.