2. Une fiscalité confuse
Dans un contexte perturbé et pour échapper aux contraintes budgétaires, la tentation reste grande de faire de la fiscalité un instrument de redressement des déséquilibres et de correction des évolutions tendancielles, en complément de dépenses budgétaires directes.
D'autant plus qu'en matière immobilière, les aides fiscales sont présentées comme ayant le double avantage de soutenir l'activité économique et de répondre à des besoins sociaux.
Pourtant, il n'existe toujours pas d'instrument fiable permettant de mesurer avec exactitude l'effet bénéfique des mesures mises en place sur ce secteur de l'économie.
Plus encore, construite par strates successives, poursuivant des objectifs multiples, et marquée par une grande complexité, la fiscalité du logement se révèle incapable d'anticiper les modifications profondes de la société dans le long terme.
a) Quelle efficacité pour les niches fiscales immobilières ?
Dans un rapport d'information présenté au nom de la commission des finances en 1996 sur l'évaluation de la fiscalité du logement 64 ( * ) , notre collègue Alain Lambert avait établi un bilan des dépenses fiscales en faveur du logement.
S'appuyant sur le fascicule « voies et moyens » annexé au PLF 1996, il recensait 443 dépenses fiscales dont trente-neuf dépenses fiscales concernant le logement, et dont vingt-trois sont chiffrées (59 %).
Il déplorait également l'absence de mesure systématique des effets de ces dépenses fiscales sur l'économie, suggérant « avant toute prise de décision, de se poser quatre questions :
« 1. Combien coûte (ou rapporte, le cas échéant), la mesure aux finances publiques, à comportement inchangé des contribuables ?
« 2. Quel sera son impact probable sur les comportements ?
« 3. En conséquence, quelles seront les retombées sur l'économie du logement et l'économie en général ?
« 4. Finalement, une fois réalisés les effets de la mesure, quel retour peut-on en attendre pour les finances publiques ? ».
Dix ans plus tard, un constat identique pourrait être dressé.
Les dépenses, en outre, n'ont cessé d'augmenter. Elles étaient estimées 65 ( * ) , en 1996, à 3.049 millions d'euros hors exonération du plan d'épargne logement. Pour 2006, l'évaluation des dépenses fiscales rattachées aux programmes logement atteint 9.573 millions d'euros en 2006 contre 8.736 millions d'euros en 2005 soit une progression de 9,6 %.
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Les dix mesures les plus coûteuses de 1996 (en millions d'euros) |
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Intitulé de la mesure |
Montant |
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Réduction d'impôt au titre des intérêts des emprunts contractés pour l'acquisition, la construction ou les grosses réparations |
1.128,12 |
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Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration de logements locatifs |
731,76 |
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Réduction d'impôts au titre des dépenses de grosses réparations, d'isolation thermique de la résidence principale |
335,39 |
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Exonération des organismes d'HLM |
208,86 |
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Réduction d'impôt au titre des dépenses engagées pour la construction ou l'acquisition de logements neufs destinés à la location |
204,28 |
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Application du taux de 5,5% aux terrains à bâtir achetés par des organismes HLM |
167,69 |
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Exonération du revenu des logements loués à certaines personnes défavorisées |
74,70 |
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Déduction des déficits et charges foncières afférents aux monuments historiques et opérations de restauration immobilière |
68,60 |
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Déduction forfaitaire de 35 et 25% sur les revenus des propriétés urbaines neuves affectées à usage d'habitation principale (dispositif Quilès-Méhaignerie) |
47,26 |
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Exonération des plus-values de cessions de titres d'OPCVM de capitalisation en cas de réinvestissement dans le logement |
45,73 |
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Total |
3.012,39 |
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Les dix mesures les plus coûteuses de 2006 (hors dispositif DOM) (en millions d'euros ) |
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Intitulé de la mesure |
Évaluation pour 2006 |
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Taux de 5,5% pour les travaux portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
4.350 |
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Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement |
1.700 |
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Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration |
1.070 |
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Taux de 5,5% pour les livraisons à soi-même d'opérations de construction de logements sociaux à usage locatif ou destinés à la location-accession ; pour les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de logements sociaux à usage locatif ; pour la vente de logements sociaux neufs à usage locatif ou destinés à la location-accession |
790 |
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Crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt (prêt à taux zéro) |
515 |
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Crédit d'impôt pour dépenses d'acquisition afférentes à l'habitation principale |
420 |
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Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 |
300 |
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Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire à compter du 01/01/1999) pour les investissements réalisés jusqu'au 3 avril 2003 : dispositif BESSON |
130 |
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Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire à compter du 01/01/1999) : dispositif PERISSOL |
80 |
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Déduction forfaitaire majorée sur les revenus des logements neufs et des logements loués sous conditions de loyer et de ressources du locataire |
70 |
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Total |
9.425 |
* 64 Rapport d'information n° 456 (1995-1996) sur l'évaluation de la fiscalité du logement présenté par M. Alain Lambert au nom de la commission des finances.
* 65 Pour les seules dépenses chiffrées.