Votre rapporteur spécial est parti à la découverte des dettes de l'Etat, s'inquiétant, dans certains cas, des conditions de leur financement. Le « spread » enregistré par certains émetteurs publics s'explique, pour une petite partie, parfois, par une insuffisante technicité des gestionnaires, mais le plus souvent, par une taille comparativement limitée de la dette de l'organisme para-étatique par rapport à celle de l'Etat, empêchant d'obtenir des taux aussi favorables. En matière de taux d'intérêt, le volume d'émission constitue un paramètre essentiel. L'effet d'aubaine lié aux faibles taux d'intérêts actuels ne remplace pas une gestion effective de la dette.
En raison de la perspective de clôture de l'établissement à la fin décembre 2007, votre rapporteur spécial ne s'est pas penché avec précision sur les conditions de gestion de la dette de Charbonnages de France, au sujet desquelles une étude précise serait sans doute pourtant utile 31 ( * ) .
Il consacre quelques développements à la dette de la CADES, à celle du service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF et à celle du budget annexe « contrôle et exploitation aériens » qui posent chacun des questions spécifiques.
1. La CADES : un émetteur plus important que la Belgique ou les Pays-Bas
Sans bien évidemment méconnaître l'autonomie du champ de la sécurité sociale, votre rapporteur spécial considère que la dette de la CADES, établissement public administratif de l'Etat, constitue bel et bien une dette de l'Etat , la deuxième par le montant et le volume d'émission, après la dette « régalienne ».
Comme pour tous les établissements publics nationaux, l'Etat est en effet l'ultime responsable de la solvabilité de la CADES, en application de la loi du 16 janvier 1980 relative à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public. Les procédures de redressement et de liquidation judiciaire ne sont pas applicables à un établissement public (article 2 de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation des entreprises) et, s'il est dissout, sa dette éventuelle est transférée à la collectivité qui l'a créé (l'Etat dans le cas de la CADES) . L'Etat peut être tenu d'accorder une avance de trésorerie à la CADES afin de garantir sa liquidité si celle-ci se trouve en situation d'insuffisance de crédit constatée par décision de justice (loi du 16 juillet 1980). Enfin, par assimilation à celle de l'Etat, la signature de la CADES bénéficie du fameux triple A, qui constitue la meilleure notation possible à court, moyen et long terme.
L'ensemble des observateurs reconnaît que la gestion de la dette de la CADES est réalisée avec un très grand professionnalisme , même si, en raison d'un volume d'émission plus faible que l'Etat, l'existence d'une caisse d'amortissement autonome de la dette sociale est à l'origine de surcoûts certes limités, mais indéniables. Compte tenu des montants en jeu, le surcoût est de l'ordre de plusieurs dizaines de millions d'euros.
Puisqu'il serait naïf d'imaginer une intégration de la dette de la CADES, dont l'existence est consacrée par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dans la dette de l'Etat, il paraît nécessaire d'organiser les conditions d'une gestion consolidée de la dette sociale et de la dette de l'Etat, sur la base d'objectifs cohérents, d'indicateurs de performances et d'une politique de contrôle des risques communs.
a) Un émetteur majeur dans la zone euro
La mission de la CADES est de financer et d'éteindre la dette cumulée du régime général de la Sécurité Sociale pour les exercices 1994 à 2006. Les déficits se sont élevés à 34,2 milliards d'euros pour les années 1994 à 1998. La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu d'ajouter à ces déficits initiaux un transfert supplémentaire de dette, dans la limite de 50 milliards d'euros, répartis entre 35 milliards d'euros transférés en 2004 et des déficits prévisionnels 2005 et 2006 transférés dans la limite de 15 milliards d'euros 32 ( * ) .
La CADES, depuis sa création, aura eu ainsi à rembourser un total de 108,7 milliards d'euros 33 ( * ) . Il reste à amortir 83,2 milliards d'euros. Le capital déjà amorti était en avril 2005 de 26,6 milliards d'euros, les intérêts déjà payés s'établissant à 12,6 milliards d'euros, grâce à l'affectation de la CRDS 34 ( * ) .
Les engagements de la CADES : une mission progressivement élargie
(en milliards d'euros)
|
Reprise des déficits |
82,5 |
|
Période 1994 - 1996 |
20,9 |
|
Période 1996- 1998 |
13,2 |
|
Période 2002- 2006 |
48,3 |
|
Versements à effectuer |
26,3 |
|
Etat français |
23,4 |
|
Caisses de sécurité sociale |
2,9 |
Source : CADES
Si la CADES est un gros émetteur sur le marché obligataire, elle n'est pas la seule structure non étatique à emprunter sur les marchés (ex : KFV allemande, banque européenne d'investissement, agences de crédit hypothécaires US...). Néanmoins, son programme d'émission pour l'année 2005 est sensiblement égal à celui de l'Etat espagnol, et largement supérieur à celui d'émetteurs souverains comme la Belgique et les Pays-Bas, comme le montre le graphique ci-après 35 ( * ) .
La place de la CADES parmi les autres émetteurs en 2005
(en milliards d'euros)
Source : CADES
L'extension de la durée de vie de la CADES, avec la suppression de la limite de 2014 posée pour le remboursement de la dette sociale par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004, aurait pu laisser penser que l'abandon de l'objectif d'extinction de la dette sociale était programmé. Il n'en est visiblement rien.
L'article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a modifié l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et empêche, à l'avenir, d'accroître la durée d'amortissement de la dette sociale. Il dispose en effet que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ». La durée d'amortissement est alors appréciée « au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques ».
La CADES reste donc promise à la disparition « dès » la dette sociale éteinte. Selon les simulations réalisées par l'établissement public, un produit de la CRDS en croissance de 2,5 % par an 36 ( * ) , avec un taux d'intérêt moyen de 5 % sur la période permettrait une extinction de la dette à l'horizon 2022.
La gestion de la dette sociale par la CADES a donc vocation à durer encore quelques années...
Quand s'éteindra la dette de la CADES ?
( en % et en milliards d'euros)
Source : CADES
b) La gestion de la dette de la CADES
La CADES obéit à une logique de « boîte étanche » : une taxe est affectée au remboursement d'un stock de dette (et non au financement d'un flux). Elle fonctionne avec une structure légère, très professionnelle, et reconnue par les marchés.
A première vue, elle émet des produits proches des OAT, avec des maturités de 5,10 et 15 ans. Elle a, dans sa gamme de produits, des obligations indexées sur l'inflation française 37 ( * ) . Dans la mesure où elle poursuit un objectif d'extinction de la dette sociale, et que son échéance la plus défavorable est aujourd'hui l'année 2027 38 ( * ) , la CADES n'émet pas de titres sur des maturités très longues (30 ans et a fortiori 50 ans).
En réalité, la CADES a une gestion de son endettement beaucoup plus diversifiée que l'Agence France Trésor : il convient de noter la forte prévalence d'une dette de court terme en raison des conditions favorables actuelles (papier commercial 17 %, billets de trésorerie 5 %), une dette à taux variable à 35 % et des émissions en devises étrangères (8 % du stock), dollar US, dollar néo-zélandais. La CADES a ainsi recours à une gamme très diversifiée d'instruments de financement : billets de trésorerie, papier commercial en euros et en dollars US, crédits syndiqués , financements obligataires , bons à moyen terme. Elle s'autorise une politique d'émission plus audacieuse, plus risquée, plus opportuniste que l'Agence France Trésor.
Le décret relatif à la CADES du 24 janvier 1996 l'autorise également à procéder à des opérations de marché à terme, à mener des opérations de change, à conclure des contrats d'échange ou d'options de taux d'intérêt et à procéder à des opérations de pensions sur titres d'Etat ou sur les titres qu'elle a émis, cela dans le cadre d'une stratégie de couverture des risques de change ou de taux.
Pour 2005, la CADES a élaboré une programme d'emprunt, selon ses termes, « diversifié et flexible », portant sur :
- 10 à 15 milliards d'euros au titre d'emprunts de référence libellés en euros à échéance 2010, 2015 et au-delà, avec un objectif pour chaque émission de 3 milliards d'euros ;
- 2 à 5 milliards d'euros d'émission indexées sur l'inflation française avec des maturités jusqu'à 15 ans ;
- 2 à 5 milliards d'euros également d'emprunts de référence en devises non euro (dollars US, livre sterling...) ;
- 2 à 5 milliards d'euros de placements privés structurés en toutes devises (dollars australiens ou néo-zélandais...).
S'ajoute le maintien d'encours importants de programmes de court terme.
On est fondé à s'interroger sur les raisons qui conduisent à l'Agence France Trésor et la CADES à avoir des politiques d'émission de la dette aussi dissemblables, sur plus de 50 % du programme d'émission de la CADES (les emprunts de référence en euros et les emprunts indexés sur l'inflation sont proches de l'AFT). Certes, l'objectif d'extinction de la dette sociale « le plus vite possible » peut conduire à une politique sensiblement plus audacieuse qu'une politique visant à répartir la charge de remboursement de la dette de l'Etat dans le temps. La CADES est un émetteur environ trois fois plus petit (mais seulement trois fois plus petit !) que l'Agence France Trésor et peut donc peut être se permettre davantage de liberté dans sa gestion.
Il reste néanmoins essentiel qu'un contrôle effectif puisse être réalisé en permanence en ce qui concerne la gestion des dettes de l'Etat, surtout lorsqu'elles atteignent de tels montants.
c) Quel contrôle pour la CADES ?
La CADES a mis en place des synergies réelles avec l'Agence France Trésor. Celle-ci est présente dans son conseil d'administration, en tant que représentant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
La coordination apparaît forte entre les deux structures 39 ( * ) qui utilisent des produits très proches (exemple de la CADESi, fondée sur le même modèle que l'OATi). Une démarche d'intégration de la gestion de la dette de la CADES au sein de la gestion de la dette de l'Etat serait évidemment plus difficile : la logique de la CADES est celle de l'extinction de la dette, celle de l'AFT est celle d'un refinancement sur le long terme.
Il y a néanmoins la place pour un contrôle consolidé de la gestion « dette de l'Etat - dette sociale », avec, à défaut d'objectifs communs, des indicateurs de performance communs, une gestion des risques identique.
En ce qui concerne le contrôle, des parlementaires, députés et sénateurs, sont présents au comité de surveillance de la CADES, chargé d'émettre un avis sur le rapport annuel d'activité. Aux termes de l'article 9 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat ont un droit de contrôle étendu sur la CADES. La commission des affaires sociales du Sénat l'a, grâce à notre collègue Alain Vasselle, d'ailleurs déjà exercé par le passé en publiant en 2003 un excellent rapport d'information intitulé « La CADES : nouvel enjeu des finances sociales ? 40 ( * ) ».
Ceci n'empêche pas les commissions des finances des deux assemblées, d'envisager, sous l'angle technique de la gestion de la dette, un contrôle consolidé des conditions de financement de la dette de l'Etat et de la dette sociale.
Une telle vision va de pair avec la mise au point d'objectifs cohérents entre les deux structures, CADES et AFT, et d'indicateurs de performances communs, sur la base du travail déjà réalisé par l'agence chargée de la dette de l'Etat . Les indicateurs de performance développés par l'AFT paraissent pleinement applicables, sous réserve d'inventaire, à la CADES.
Il ne paraît pas souhaitable que, faute d'être assujettie à la LOLF, la CADES ne soit pas en mesure d'évaluer sa performance.
2. Le SAAD : une dette de l'Etat gérée par la SNCF
Les enjeux liés au service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF sont sensiblement différents de ceux liés à la CADES. Il s'agit de faire émerger une dette de l'Etat « masquée », qui n'apparaît bizarrement, ni dans les comptes de la SNCF, car il s'agit d'une dette de l'Etat, ni dans ceux de l'Etat, car il s'agit d'une dette « facialement » et historiquement émise par la SNCF.
a) La mise en place du SAAD
Le SAAD a été mis en place à partir du 1 er juin 1991, dans le cadre du contrat de plan 1990-1994, quelques mois avant la publication au Journal officiel des communautés européennes de la directive du Conseil 91/440/CEE du 29 juillet 1991, relative au développement de chemins de fer communautaires qui dispose, dans son article 9, que « les Etats membres mettent en place, conjointement avec les entreprises ferroviaires existantes, des mécanismes adéquats pour contribuer à réduire l'endettement de ces entreprises jusqu'à un niveau qui n'entrave pas une gestion financière saine et pour réaliser l'assainissement de la situation financière de celles-ci. A cette fin, les Etats membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour que soit créé, au sein de la comptabilité de ces entreprises, un service distinct d'amortissement des dettes. Au passif de ce service peuvent être transférés, jusqu'à extinction, tous les emprunts de l'entreprise contractés tant pour le financement des investissements que pour la couverture d'excédents de dépenses d'exploitation résultant de l'activité de transport par chemin de fer ou de la gestion de l'infrastructure ferroviaire... ».
Le SAAD a ainsi été créé pour désendetter la SNCF, six ans avant Réseau Ferré de France (RFF), qui poursuit un objectif similaire. Tant la constitution du SAAD que celle de l'entreprise RFF n'ont emporté transfert juridique des dettes, mais simple transfert économique, la SNCF étant dans les deux cas déchargée de l'obligation de financer le montant de ces dettes.
La SNCF gère la dette pour le compte de l'Etat, avec un « spread » de 0,06 % à 0.07 % et l'Etat « rembourse le remboursement ». Celui-ci s'est malheureusement trop peu intéressé aux conditions de gestion de cette dette : alors que les comptes du SAAD sont « auditables » par l'Etat ; ils n'ont pas été audités depuis 1994 !
Le capital restant dû par le SADD s'élève à 9 milliards d'euros. Il a fait l'objet d'une première « injection » de 5,5 milliards d'euros, puis de deux rechargements, l'un en 1997, de 4,3 milliards d'euros, et l'autre en 1999.
Par « lettre du ministre », les engagements annuels de l'Etat ont été figés à 670 millions d'euros par an, ramenés à 627 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006. Avec un tel montant annuel de remboursement, l'amortissement complet de la dette du SAAD est prévu fin 2023.
b) Sortir des faux semblants
Une clarification de la situation du SAAD paraît incontournable au moment où les comptes de l'Etat se trouvent soumis, en application de l'Etat, à une exigence de sincérité. La constitution de comptes consolidés de l'Etat devrait être l'occasion d'une intégration de la dette du SAAD, comme celle de la CADES, au sein de la dette consolidée de l'Etat .
Un transfert pur et simple de la dette du SAAD à l'Etat est impossible : des titres de dette « SNCF » ne peuvent être repris par un autre débiteur sans accord des créanciers. La solution consiste à mettre en place dans les comptes de la SNCF, sur le modèle des relations entre la SNCF et RFF, une « créance sur l'Etat », d'où au passif du bilan de l'Etat une dette vis-à-vis de la SNCF.
La difficulté est évidemment liée à l'effet qu'aurait ce traitement comptable sur la dette maastrichtienne (+ 0,6 point de PIB), mais aussi, l'année du traitement « comptable », à un effet possible sur le déficit, pour un montant équivalent.
Votre rapporteur spécial considère que la solution se trouve à l'échelle européenne, car d'autres Etats sont dans des situations équivalentes.
3. La dette du budget annexe « contrôle et exploitation aériens » : une dette très faible, mais relativement coûteuse
L'article 18 de la LOLF autorise le recours à l'emprunt pour les budgets annexes afin de compléter l'autofinancement constitué de l'excédent du compte d'exploitation, pour faire face aux dépenses d'investissement.
C'est donc de manière complètement conforme à la LOLF que le budget annexe « contrôle et exploitation aériens » gère 8 lignes d'emprunts, souscrits auprès de 5 établissements bancaires, pour un total de 760,2 millions d'euros, au 31 décembre 2004 restant à rembourser, contractés hors appels d'offres par les « budgétaires » de la direction générale de l'aviation civile. L'AFT a donné un avis formel sur les conventions avec les banques.
Evolution de l'endettement du budget annexe « contrôle et exploitation aériens »
(en millions d'euros)
|
Année |
Encours d'emprunt |
Charges financières |
|
1999 |
619,2 |
26,6 |
|
2000 |
663,1 |
27,6 |
|
2001 |
708,6 |
25,2 |
|
2002 |
726,1 |
26,5 |
|
2003 |
761,2 |
18,8 |
|
2004 |
760,2 |
17,4 |
|
Total |
- |
142,1 |
Source : direction générale de l'aviation civile
Si les charges d'emprunt sont minimes, 17 millions d'euros, la dette du budget annexe « contrôle et exploitation aériens » fait apparaît des surcoûts élevés, de l'ordre de 0,2 % par rapport à la dette négociable de l'AFT. Ses surcoûts sont liés aux faibles volumes émis et au passage par l'intermédiation bancaire, de préférence au recours direct au marché.
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la nécessité qu'a le budget annexe « contrôle et exploitation aériens » de contracter directement des emprunts coûteuse, plutôt que de s'endetter par l'intermédiaire de l'Agence France Trésor. Sur de telles opérations, même si les volumes sont réels, et l'impact financier limité, votre rapporteur spécial est convaincu de l'opportunité de faire de l'AFT l'émetteur pivot pour certaines organismes publics, à commencer par les budgets annexes de l'Etat, qui ne sont pas mêmes dotés de la personnalité juridique.
* 31 Les remboursements de Charbonnages de France sont financés soit par des subventions, soit par de l'endettement à court terme.
* 32 Le montant réel des déficits cumulés au 31 décembre 2004 s'étant élevé à 33,31 milliards d'euros, l'ACOSS a bénéficié d'un excédent de transfert de 1,69 milliard d'euros de la part de la CADES. Ce trop-perçu a été déduit du transfert relatif à l'exercice 2005.
* 33 En tenant compte du plafond de transfert de 15 milliards d'euros pour 2005 et 2006.
* 34 La CRDS (Contribution au remboursement de la dette sociale) a été créée en 1996 afin de doter la CADES de recettes qui lui permettent d'apurer la dette qui lui est transférée. Son taux est de 0,5 %.
* 35 A noter cependant que ce programme 2005 devrait être exceptionnel, dans la mesure où il traduit la reprise de dette arrêtée en 2004.
* 36 La CRDS est fortement corrélée au taux de croissance du PIB.
* 37 La CADES estime en revanche qu'une indexation sur l'inflation de la zone euro n'aurait pas grand sens en raison de l'absence d'exposition de la CRDS à l'inflation européenne.
* 38 Cf graphique ci-dessus.
* 39 Lors de la création de la CADES, cette dernière a même conduit avec l'AFT des tournées de présentation communes auprès des investisseurs, qui ont permis d'expliquer la distinction très française entre dette de l'Etat et dette sociale.
* 40 Rapport d'information n° 248 (2002-2003).