PROPOSITIONS
I. MENER UNE POLITIQUE FONCIÈRE AMBITIEUSE AU SERVICE DU LOGEMENT
A. LIBÉRER DES TERRAINS POUR LE LOGEMENT ET RÉGULER LE MARCHÉ FONCIER
1. Fluidifier le marché foncier
Les acteurs auditionnés par votre groupe de travail l'ont largement souligné : le foncier « physiquement » disponible n'est pas rare. De larges disponibilités foncières existent sur l'ensemble du territoire national et pourraient être mobilisées. Le problème vient, essentiellement, de l'insuffisance de la production foncière par rapport aux besoins, qui entraîne une envolée des prix .
Or paradoxe apparent, cette envolée ne stimule pas le déstockage des terrains à aménager. Tout propriétaire de terrain à bâtir situé dans une agglomération ou dans son périmètre d'influence sait que le temps travaille pour lui, puisque son bien ne cesse de prendre de la valeur, sans être soumis aux aléas d'autres produits financiers, à l'exemple des placements boursiers.
Cette attitude économiquement très rationnelle est en outre favorisée par un système fiscal qui taxe faiblement la détention de terrains constructibles, et taxe les plus-values de manière fortement dégressive dans le temps . L'analyse de la fiscalité foncière fait ressortir un paradoxe : ceux qui construisent sont davantage taxés que ceux qui détiennent du foncier constructible sans l'utiliser. Dans ces conditions, comme l'a relevé un chercheur lors de son audition, « la rétention foncière n'est pas un comportement coupable mais un comportement économiquement rationnel ».
Ce constat conduit donc à formuler un certain nombre de propositions visant à favoriser la libération de terrains, à des prix compatibles avec des opérations de logement. Le mécanisme proposé repose sur une cohérence d'ensemble, visant à taxer davantage la détention et, au contraire, à alléger la fiscalité pesant sur les mutations à destination du logement .
a) Lutter contre la rétention foncière
• La taxe sur le foncier non bâti se caractérise aujourd'hui par un rendement faible et un effet incitatif quasiment nul. D'une part, son produit est très faible, puisque il représente 1,7 % du produit total voté des quatre « vieilles » 12 ( * ) . D'autre part, sa structure est indolore sur des terrains qui, bien que pouvant avoir une valeur vénale élevée, compte tenu de leur situation ou de leur constructibilité potentielle, restent taxés en fonction de leur usage actuel comme « taillis », « jardins » ou « terres labourables » .
La taxe sur le foncier non bâti est établie d'après la valeur locative cadastrale des propriétés, sous déduction de 20 % de son montant. Le revenu cadastral servant de base d'imposition à la taxe est donc fixé forfaitairement à 80 % de la valeur locative cadastrale. On rappellera brièvement les « vicissitudes » de la procédure de réévaluation des valeurs cadastrales : issues de l'évaluation de 1961, ces valeurs ont été actualisées en 1970 et, depuis 1982, seuls des coefficients nationaux de revalorisation forfaitaire ont été appliqués. La révision générale des valeurs locatives prévue par la loi du 30 juillet 1990 n'est pas entrée en vigueur. Ainsi les terrains ne sont-ils pas taxés à leur valeur vénale, qui serait largement supérieure à cette valeur locative .
• Ce système de faible taxation des terrains constructibles non bâtis a déjà fait l'objet d'une réforme, avec la loi n° 2000-1208 du 12 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains 13 ( * ) . Celle-ci a ainsi prévu qu'une délibération du conseil municipal peut, pour les terrains constructibles situés dans les zones urbaines délimitées par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur, majorer leur valeur locative d'une valeur forfaitaire qui ne peut excéder 0,76 € par mètre carré . Une telle hausse ne concernerait donc pas les terres agricoles.
Votre groupe de travail, sur la base du diagnostic précédemment établi, propose de conforter cette disposition qui, en pratique, a été peu appliquée, afin de la rendre plus efficace . D'une part, l'augmentation doit, pour être incitative, être beaucoup plus nette. Votre groupe propose donc de prévoir que la valeur forfaitaire pourrait aller jusqu'à 5 € par mètre carré . D'autre part, il estime que cette mesure s'inscrit dans un objectif national d'amélioration de la situation du logement , et doit donc être rendue obligatoire , afin de ne pas en laisser aux maires la seule responsabilité. Il suggère donc que soient fixés dans la loi un plancher incitatif et un plafond déterminant la fourchette dans laquelle pourrait varier la valeur locative des terrains situés en zone constructible et non bâtis. Ces éléments pourraient être différenciés en fonction du caractère plus ou moins tendu des marchés fonciers, et notamment tenir compte de la spécificité des zones rurales.
Enfin, il convient de ne pas pénaliser les opérateurs qui effectuent du portage foncier pendant la réalisation d'opérations d'aménagement, celles-ci pouvant prendre plusieurs années. Il n'entre en effet pas du tout dans l'esprit de la réforme proposée de pénaliser ces opérateurs. C'est pourquoi votre groupe propose d'exclure du champ d'application de la mesure les terrains couverts par une opération d'aménagement en cours.
b) Abaisser le coût du foncier pour le logement social
L'offre de terrains à bâtir à prix modérés conditionne le maintien d'une offre diversifiée de logements et la réalisation de l'objectif de construction de 500.000 logements sociaux en cinq ans fixée par le plan de cohésion sociale . Or les terrains constructibles aujourd'hui mis sur le marché font, du fait de leur relative rareté, l'objet d'une compétition entre acheteurs qui tend à évincer ceux qui souhaiteraient réaliser des opérations de logement social. En outre, dans le cadre d'opérations mixtes, le coût du foncier tend à être reporté sur les logements privés , entraînant des prix de sortie élevés.
C'est pourquoi votre groupe estime indispensable de créer une incitation fiscale pour améliorer l'offre de terrains et faire baisser les prix du foncier . A cet égard, tout en estimant qu'une telle mesure aurait pu opportunément figurer dans le projet de loi à venir sur le logement, votre groupe de travail estime que l'adoption du dispositif d'exonération de taxe sur les plus-values pour les biens immobiliers cédés à des bailleurs sociaux dans le projet de loi sur les services à la personne va dans le bon sens. Il se félicite à cet égard de l'adoption, lors de la discussion du texte au Sénat, des amendements similaires présentés par son président et son rapporteur, qui permettront de renforcer considérablement son impact. D'une part, aux termes du texte adopté par le Sénat, la mesure est désormais limitée dans le temps à 2007 et non 2009, ce qui permettra de libérer un plus grand nombre de terrains et ainsi de mettre les acheteurs en situation de réellement négocier le prix. Parallèlement, elle est désormais étendue aux entreprises , qui devraient bénéficier d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés de 16,5 % au lieu de 33%. Celles-ci possèdent en effet beaucoup de terrains, et représentent 29 % des transactions réalisées par les offices HLM.
Après l'adoption de ce texte, votre groupe juge utile que cette mesure puisse être enrichie à l'occasion du futur projet de loi « Habitat pour tous », afin de prévoir un système d'exonération en fonction de la destination des terrains : totale si le terrain est destiné au logement social, partielle s'il s'agit d'opérations mixtes. A cet égard, votre rapporteur souligne l'importance qui s'attache au maintien du caractère réellement « social » des opérations visées. Ainsi estime-t-il qu'il convient d'être très précis sur la définition du logement social, sa durée dans le temps, et son périmètre d'application. Enfin, il conviendra de s'assurer que le permis de construire soit déposé dans un délai maximum de 24 mois.
c) Louer le foncier pour faciliter l'accession à la propriété
Le recours au bail emphytéotique ou au bail à construction présente de nombreux avantages : d'après les chiffres avancés par la Fédération nationale des promoteurs constructeurs, il permettrait en effet de réduire les coûts de construction d'environ 7 à 8 %. Il s'agit là d'un instrument permettant de rendre l'accession sociale moins difficile dans des zones où le foncier est cher, et de centrer l'aide à l'accession de la collectivité sur la seule construction.
Le terrain est mis à disposition du ménage par une formule de bail de longue durée. Le loyer, très minoré, constitue la forme prise par l'aide de la collectivité. Ainsi cette formule permet d'éviter que l'efficacité de l'aide de la collectivité ne soit réduite par la hausse du prix du foncier qu'elle a induit.
Ce système est mis en place, à la satisfaction des acteurs, dans un certain nombre de communes, qui louent aux constructeurs de programmes immobiliers des terrains avec un bail d'une durée de vingt ans. Il reste encore toutefois trop peu utilisé, comme le soulignent la plupart des agences d'urbanisme qui ont répondu au questionnaire de votre groupe de travail.
L'un des freins à la mise en oeuvre de cette technique réside peut-être dans la volonté des bénéficiaires d'être pleinement propriétaires de leur logement. Pour cela, il est possible de prévoir, dans le contrat d'origine, l'éventualité d'un achat du terrain par le preneur. Le problème est que le bail à construction a une durée minimale de 18 ans, ce qui est difficilement compatible avec la volonté de donner à l'accédant la liberté de lever l'option à tout moment en cours de bail.
Votre groupe propose donc de modifier la législation sur ce point afin de prévoir que, lorsque le preneur décide d'acheter le terrain dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété, il peut convenir avec le bailleur de résilier le bail, sans préjudice de la disposition relative à la durée de 18 ans. De manière plus générale, votre groupe de travail ne peut qu'inciter les collectivités à recourir à cet instrument .
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Propositions : Afin de fluidifier le marché foncier, conforter la taxe sur le foncier non bâti pour les terrains non bâtis situés en zone constructible, en instituant un plancher incitatif et un plafond dans la loi afin de rendre l'augmentation obligatoire pour les communes. Afin d'abaisser le coût du foncier, instituer dès maintenant, jusqu'au 31 décembre 2007, une exonération de la taxe sur les plus-values sur les terrains et les immeubles cédés à des bailleurs sociaux par des particuliers : mesure introduite dans le projet de loi sur les services à la personne et étendue par le Sénat, à l'initiative du président et du rapporteur du groupe de travail, aux entreprises qui cèdent des terrains (qui vont bénéficier d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés sur leurs plus-values de cession). Dans la perspective du projet de loi « habitat pour tous », améliorer ce système d'exonération, en le modulant en fonction de la destination des terrains cédés : exonération totale si le terrain est cédé pour des opérations de logement social, partielle s'il s'agit d'opérations mixtes. Encourager le recours au bail emphytéotique et au bail à construction pour favoriser l'accession sociale à la propriété notamment en clarifiant leur régime juridique. |
2. Accélérer la mise à disposition de terrains publics pour le logement
a) Définir une politique patrimoniale active en faveur du logement pour les terrains publics
Votre groupe de travail se félicite du travail de recensement des terrains du ministère de l'équipement et de ses établissements publics entrepris par la délégation à l'action foncière. La DAF a ainsi recensé, à ce jour, 9 millions de mètres carrés en Ile-de-France mobilisables dans les dix ans à venir qui pourraient permettre la réalisation d'environ 40.000 logements si la moitié des terrains en accueillent . Les terrains classés en catégorie 1 (projets pouvant être mis en oeuvre à court terme) et catégorie 2 (accord en passe d'être conclu entre le propriétaire et la collectivité) représentent 3 millions de mètres carrés . D'ores et déjà, 120.000 mètres carrés ont été vendus en 2004 à des promoteurs ou à des organismes de logements sociaux, en vue de réaliser plus de 1.600 logements.
Toutefois, cette première source va se tarir assez vite, et la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale nécessite d'amplifier l'effort. Pour cela, il convient à la fois d'effectuer le même travail dans les autres régions et de mobiliser le foncier public au-delà de la sphère d'action de la DAF, en étendant le travail d'identification, de recensement et de mobilisation à tous les ministères concernés . A cet égard, les travaux menés par la Mission d'évaluation et de contrôle de la dépense publique (MEC) de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui concernent les immeubles de l'Etat, montrent combien celui-ci connaît encore mal son patrimoine et combien la « culture des ministères », pour reprendre l'expression du ministre du budget, est un facteur de blocage pour une politique patrimoniale active .
b) Permettre des cessions à des coûts inférieurs au marché
Votre groupe souligne que l'objectif, légitime, de valorisation des terrains de l'Etat doit s'articuler avec celui de libération de terrains pour le logement social, en conformité avec les objectifs du Gouvernement exprimés à travers le plan de cohésion sociale. Comme pour les terrains des propriétaires privés, la réduction du coût du foncier doit être un objectif prioritaire.
• Il convient à cet égard d'attirer l'attention sur l'élaboration en cours du décret d'application de l'article 95 de la loi de programmation pour la cohésion sociale . Cet article prévoit que l'Etat peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie est réalisée en logement social. Le décret d'application doit fixer un plafond que ne pourra dépasser la différence entre la valeur vénale et le prix de cession .
Votre groupe souhaite que ce plafond permette une décote significative , de l'ordre de 25 % dans les zones moins tendues, et d'au moins 50 % dans les zones où le marché foncier est tendu.
S'agissant ensuite de l'application de cette disposition, qui s'effectuera essentiellement par la négociation entre les services fiscaux et les collectivités, votre groupe de travail souligne la nécessité que les services des domaines reconnaissent un mode de fixation des prix compatible avec des opérations de logement social, calculé suivant le mécanisme de « compte à rebours » de la charge foncière , et non suivant la valeur vénale. Il relève également que des instructions claires doivent être données par le ministère de l'économie et des finances à ses services fiscaux en charge des négociations, afin d'éviter la remise en cause de celles-ci en fin de processus .
• En outre, certains établissements publics, comme Réseau Ferré de France, la Société Nationale des Chemins de Fer ou La Poste, sont d'importants propriétaires fonciers, et possèdent souvent des terrains bien localisés . Votre groupe de travail insiste à cet égard sur la nécessité d'accélérer le travail d'identification du patrimoine respectif de RFF et de la SNCF , tant il n'est pas acceptable que les collectivités se trouvent renvoyées de l'un à l'autre, comme cela a déjà été relevé. Or d'après les informations fournies par RFF, sur les 221 hectares recensés en Ile-de-France qui font l'objet d'une convention avec l'Etat, la répartition des propriétés avec la SNCF n'est pas encore achevée pour 180 hectares.
Outre cet effort de recensement, il serait opportun de mettre en place un système permettant à ces établissements de céder une partie de leurs terrains à un prix inférieur à celui fixé par les domaines lorsqu'il s'agit d'opérations de logements sociaux. Le coût supporté serait compensé par une exonération fiscale. L'institution d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés constitue un premier pas dans ce sens.
• De manière plus générale, votre groupe de travail appelle à une accélération des procédures en cours, dans la mesure où, de fait, un certain nombre de terrains sont dans des situations juridiques complexes. Beaucoup de terrains de RFF, par exemple, sont inscrits dans des zonages ferroviaires , dont la circulaire du ministère de l'équipement du 14 octobre 2004 a rappelé qu'ils n'étaient pas conformes à la loi précitée du 12 décembre 2000 et que les collectivités devaient le supprimer à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme (PLU).
S'agissant des délaissés routiers, ou des terrains correspondant à des projets abandonnés, estimés à 1,2 million de mètres carrés dans le rapport établi pour le ministre de l'équipement par M. Pierre Pommelet intitulé « Relancer l'habitat en Ile-de-France par la mobilisation des actifs fonciers publics », ils correspondent souvent à des situations juridiques complexes : certaines emprises figurent toujours au schéma directeur de la région Ile-de-France, document en cours de révision.
• Enfin, l'effort fourni par l'Etat doit pouvoir se traduire ensuite concrètement par la réalisation de logements sociaux, lorsque les terrains sont situés dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. C'est pourquoi votre groupe de travail souhaite qu'un quota de logements sociaux soit imposé à l'occasion de toute cession de terrains situés dans ces communes, qui devra être précisé dans le cahier des charges de cession sans pouvoir être inférieur à 25 %.
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Propositions : Définir une politique patrimoniale active pour tous les terrains de l'Etat et obliger l'ensemble des ministères à adopter une démarche de recensement et de cession pour des opérations de logement, similaire à celle entreprise par la délégation à l'action foncière pour le ministère de l'équipement. Permettre une décote significative par rapport au prix des domaines sur les terrains cédés par l'Etat, notamment dans les zones les plus tendues : le décret d'application de l'article 95 de la loi de cohésion sociale doit prévoir une possibilité de décote d'au moins 50 % dans les zones les plus tendues. Prévoir que le ministère de l'économie et des finances donne des instructions claires aux services fiscaux pour la conduite des négociations relatives aux terrains publics. Permettre aux établissements publics propriétaires (RFF, SNCF, RATP, La Poste etc) de céder des terrains à des prix inférieurs aux prix des domaines pour des opérations de logement, avec une compensation fiscale (par exemple, exonération partielle de taxe professionnelle ou taux réduit d'impôt sur les sociétés). Imposer un quota de logements sociaux d'au moins 25 % à l'occasion de toute cession de terrains publics effectuée en vue de réaliser une opération comportant des logements lorsque ces terrains sont situés dans les communes soumises à l'article 55 et hors d'une zone urbaine sensible : le cahier des charges de cession précisera le pourcentage de logements sociaux. |
B. ENCOURAGER LES MAIRES BÂTISSEURS
L'objectif fixé par le plan de cohésion sociale de construire 500.000 logements sociaux ne pourra être atteint sans l'adhésion des élus locaux . Or la construction de nouveaux logements, pas toujours facilement acceptée par les populations, entraîne pour les communes d'importants coûts de financements , concernant notamment les équipements publics et les services à créer ou à développer pour l'accueil des nouveaux habitants. Ainsi, selon certains experts, l'ordre de grandeur du coût de l'ensemble des équipements et infrastructures d'une ville équivaut environ à la moitié du coût des logements.
C'est pourquoi votre groupe de travail insiste sur l'absolue nécessité que ces maires constructeurs soient soutenus financièrement par l'Etat et les autres collectivités, régions et départements . Outre ce soutien financier, il convient de mettre à leur disposition des procédures simplifiées, qu'il s'agisse des procédures d'aménagement ou des permis de construire .
Enfin, votre groupe estime qu'une réflexion, en concertation avec tous les acteurs concernés, notamment les élus et leurs associations représentatives, doit être menée sur la question des plus-values engendrées par le classement des terrains en zone constructible.
1. Engager une concertation sur l'institution d'un mécanisme permettant de restituer aux communes une part de la plus-value engendrée par l'urbanisation
• La terre se distingue d'un bien économique banal : un terrain vaut en effet non seulement par ses caractéristiques physiques mais aussi, surtout en milieu urbain, par les droits qui y sont attachés : seule la collectivité peut donner des droits à construire, et les rendre effectifs en équipant un quartier.
L'ouverture des terrains à l'urbanisation entraîne un renchérissement très important des terrains, dont on ne connaît plus les limites. A titre d'exemple, dans le département de la Savoie le prix au mètre carré d'un terrain est passé de 1 à 53 euros après la décision de classement . Ce rapport peut même passer quasiment de 1 à 100 en région parisienne. Mais la commune ne récupère, en France, aucune part de cette plus-value, qu'elle a pourtant créée, par sa décision de changement de zonage d'une part, et par la réalisation des équipements publics d'autre part. Ce sont donc les particuliers qui reçoivent intégralement le fruit d'aménagements décidés et rendus possibles par les collectivités .
• En comparaison, de nombreux pays étrangers ont mis en place des systèmes dans lesquels cette plus-value est partagée entre les propriétaires et les collectivités.
Ainsi en Suède, la loi de 1987 a réaffirmé le principe selon lequel le droit de construire ne fait pas partie du droit de propriété .
L'expropriation d'un terrain se fait à un prix correspondant à son état dix ans auparavant . Les droits de construire figurant au plan d'urbanisme sont accordés pour une durée limitée, cinq à quinze ans . La non-utilisation au terme prévu ouvre automatiquement le droit à l'expropriation . En outre, le mécanisme d'aide financière vise à bloquer la spéculation foncière: les prêts aidés ne sont accordés que si la charge foncière est inférieure à certains plafonds, et la construction d'immeubles collectifs ne peut se faire que sur des terrains achetés à la commune.
Aux Pays-Bas, les résultats sont du même ordre, puisque le foncier est à l'abri des mécanismes spéculatifs. Probablement du fait de leur histoire, et de la nécessité de lutter contre la mer, il existe un système de gestion collective du sol : les propriétaires vendent spontanément leurs terrains à la municipalité, à un prix fixé par cette dernière -en général deux à trois fois le prix de la terre agricole - dès lors que la révision du POS classe leur terrain en zone d'urbanisation. C'est alors la commune qui équipe les terrains (le coût d'équipement est généralement élevé, 2 à 300 F/m2, en raison notamment des travaux de drainage) et les terrains sont ensuite vendus ou le plus souvent concédés, sur appel d'offre, avec différenciation des charges foncières selon l'usage autorisé 14 ( * ) .
Outre ces deux exemples, certains pays ont mis en place des systèmes de taxation forfaitaire lors de la décision de classement des terrains, à l'instar de la Suisse . Autre exemple, en Allemagne, un tiers du terrain revient à la collectivité lorsqu'il est classé en zone constructible, et le propriétaire finance 80 % des équipements.
• L'idée de permettre à la collectivité de récupérer une part de la plus-value liée à l'urbanisation n'est, au demeurant, pas nouvelle en France. Ainsi dans son rapport sur la gestion des espaces périurbains, M. Gérard Larcher, actuel ministre délégué aux relations du travail, alors sénateur des Yvelines, proposait-il d'instituer une taxation des plus-values issues de l'urbanisation, dans une optique de protection des terres agricoles 15 ( * ) . Il rappelait à cet égard que les dispositions du code de l'expropriation qui prévoient la taxation des plus values réalisées à l'occasion d'une expropriation n'étaient jamais entrées vigueur (article 16-4). Enfin, le rapport citait le professeur René Hostiou : « [...] faute d'une véritable volonté d'instaurer, par le biais de la fiscalité, un mécanisme de récupération des plus values d'urbanisation assorti d'une politique de redistribution de celles-ci, la planification « à la française » relève, pour les propriétaires fonciers intéressés, de la logique de la loterie qui, comme chacun le sait, contient ses bons mais aussi ses mauvais numéros 16 ( * ) . »
• En l'absence de tout mécanisme de ce type, des dérives dans l'application du droit des sols ont pu être observées, visant à permettre aux collectivités de récupérer une partie de la plus-value foncière, à l'origine de laquelle elles se trouvent. Or ces pratiques, très mal perçues, à raison, par les propriétaires, sont aujourd'hui condamnées par les juges français et européens 17 ( * ) . En outre, s'agissant des acquisitions par voie de préemption ou d'expropriation, les juges incorporent désormais, dans la valeur d'indemnisation, une partie des plus-values foncières ou qualifient les parcelles concernées avec une valeur de situation (notion de terrain en situation privilégiée) alors que le document d'urbanisme les avait classées en zone inconstructible.
Ces décisions risquent d'aboutir à des fixations judiciaires de prix du foncier prohibitif pour l'aménagement public, qui pèsent ensuite sur les prix de sortie des logements.
C'est pourquoi votre groupe juge souhaitable de lancer une réflexion et une large concertation sur ce sujet, afin de trouver un système permettant à la collectivité d'être destinataire d'une part de la plus-value entraînée par la décision de classer un terrain en zone constructible .
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Proposition : Lancer une réflexion, en concertation avec l'ensemble des élus, sur l'élaboration d'un système permettant de restituer aux communes une part de la plus-value engendrée par le classement d'un terrain en zone constructible. |
2. Relancer les opérations d'aménagement
Votre groupe de travail souligne qu'à court terme, la relance de la construction passe nécessairement par une bonne utilisation des outils d'urbanisme et d'aménagement. En effet, la rareté actuelle vient du foncier urbanisable, et non du foncier « physique ». Le récent rapport de M. Pierre Pommelet a ainsi mis en lumière une certaine « panne » de l'urbanisme opérationnel en Ile-de-France 18 ( * ) .
Le coût de l'aménagement pose aujourd'hui d'autant plus de problèmes que l'évolution de la jurisprudence a modifié la donne. Classiquement, l'aménageur achète un foncier peu cher et paie avec une marge confortable le coût des aménagements. Or la jurisprudence du juge de l'expropriation, qui attribue désormais à l'exproprié une part de cette marge, en prive l'aménageur. En outre, la justification des dépenses d'équipement mises à la charge des promoteurs est de plus en plus exigeante , de telle sorte que l'aménageur ne peut faire participer qu'à hauteur des dépenses certaines .
L'objectif d'une production importante de logements par an demande donc de relancer l'aménagement concerté. Ainsi, concernant la région parisienne, la 13 ème enquête de l'observatoire régional du foncier confirme, dans le prolongement de la précédente, la faible activité des zones d'aménagement concerté (ZAC) en Ile-de-France : 34 nouvelles ZAC seulement ont été créées de 2001 à 2003 correspondant seulement à 6.300 logements, pour 630.000 mètres carrés de bureaux, et 2.000.000 d'activité. Au 1 er janvier 2003, sur 747 ZAC créées, non caduques, seulement 157 ont donné lieu à des mises en chantier, soit moins d'une ZAC sur quatre . Outre la situation, spécifique, de l'Ile-de-France, il convient également de prendre en compte la situation de l'ensemble du territoire, marqué par un certain déficit, s'agissant de l'utilisation des procédures d'aménagement concerté.
C'est pourquoi votre groupe de travail insiste sur la nécessité de relancer fortement l'urbanisme opérationnel, sous forme de ZAC et de lotissement. Pour cela il serait extrêmement souhaitable que le ministère de l'équipement, dont la brochure « Service après vote » de la loi Urbanisme et Habitat avait été très utile, notamment pour les communes rurales, élabore un guide des zones d'aménagement concertée. Votre groupe ne peut quant à lui qu'inciter les maires à y recourir. En effet, la procédure de ZAC comporte de nombreux avantages, puisqu'elle permet la mise en oeuvre de projets urbains sur des quartiers à structurer ou à créer et constitue en même temps un élément de régulation du marché s'agissant tant de l'offre de terrains à bâtir que du prix de la charge foncière. En outre, la réforme en cours des conventions publiques d'aménagement apportera une sécurité juridique qui fait aujourd'hui défaut.
Dans le même esprit, votre groupe de travail appelle les communes, notamment les plus petites, à se doter de documents d'urbanisme, et rappelle l'obligation pour l'Etat de soutenir financièrement cette élaboration, souvent coûteuse .
Il souhaite également attirer l'attention des collectivités concernées sur la nécessité d'anticiper l'arrivée à échéance des zones d'aménagement différé créées en Ile-de-France par l'Etat voilà pas moins de 14 ans. Les élus locaux doivent en effet, afin d'éviter une envolée des prix, mener dès maintenant les réflexions qui permettront le moment venu, c'est-à-dire en 2006, d'affecter chaque terrain à un usage .
En outre, la possibilité pour les communes de créer elles-mêmes des ZAD est encore trop souvent méconnue, alors même que celle-ci présente comme intérêt majeur de stabiliser le prix du foncier pendant 14 ans. La création d'établissements publics fonciers locaux devrait permettre quant à elle de faire face aux conséquences de la procédures de délaissement ouverte aux propriétaires : ceux-ci peuvent en effet mettre la collectivité en demeure d'acquérir leurs terrains, ce qu'elle n'est pas toujours capable financièrement de faire à l'heure actuelle. C'est pourquoi votre groupe attire l'attention sur la nécessité de faire connaître aux élus les modalités de la procédure de ZAD, et d'inciter à son utilisation.
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Propositions : Elaborer un guide des zones d'aménagement concerté (ZAC) et des zones d'aménagement différé (ZAD) et inciter les maires à recourir à ces outils. Sensibiliser les maires aux problèmes des zones d'aménagement différé créées par l'Etat qui arrivent à échéance fin 2005. Inciter les maires à se doter de documents d'urbanisme et rappeler les engagements de l'Etat à soutenir financièrement cette élaboration, souvent coûteuse pour les petites communes. |
3. Permettre une adaptation rapide des documents d'urbanisme aux objectifs définis en matière de logement
La mise en oeuvre des objectifs du plan de cohésion sociale nécessite une adaptation rapide des programmes locaux de l'habitat, ceux-ci devant eux-mêmes être rapidement traduits dans les plans locaux d'urbanisme . On rappellera qu'aux termes de la loi SRU, les PLH s'imposent aux PLU, qui ont l'obligation d'être compatibles avec leurs dispositions 19 ( * ) .
C'est pourquoi il convient, dans la logique de l'urgence décrétée par le plan de cohésion sociale, de simplifier et d'accélérer au maximum les procédures de mise en compatibilité .
Votre groupe de travail propose donc, en premier lieu, de permettre aux communes de recourir à la procédure de révision simplifiée pour la mise en compatibilité du PLH et du PLU. Cette procédure est actuellement limitée à la réalisation d'un projet présentant un intérêt général ou à une extension des zones constructibles ne portant pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable. Désormais, les communes devraient pouvoir mettre en oeuvre rapidement des projets, lorsqu'ils correspondent aux objectifs des PLH.
Il suggère, en second lieu, de faciliter la modification d'un PLU, par la procédure de déclaration de projet, pour mettre en oeuvre un projet de construction répondant aux objectifs d'un PLH . La procédure de déclaration de projet, visée à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, permet aux communes d'utiliser une procédure simple de mise en conformité des plans locaux d'urbanisme, lorsque ces documents n'avaient pas prévu une opération, en se prononçant par une « déclaration de projet » sur l'intérêt général que présente l'opération. L'article s'applique actuellement aux « actions et opérations d'aménagement ». Il conviendrait de préciser que cette procédure s'étend à un programme de logement répondant aux objectifs d'un PLH.
En troisième lieu, le code de l'urbanisme prévoit que les plans d'occupation des sols doivent être mis en forme de plan local d'urbanisme lors de leur prochaine révision. Pour permettre la réalisation d'opérations d'aménagement ou de constructions ponctuelles, la loi a néanmoins autorisé les communes à procéder, avant le 1 er janvier 2006, à des révisions simplifiées des POS sans avoir à transformer en PLU. Afin d'éviter que des opérations de logements prennent du retard lorsqu'elles sont subordonnées à la transformation d'un POS en PLU, votre groupe propose de prolonger ce délai jusqu'au 31 décembre 2009, date de la fin du plan de cohésion sociale , lorsque la révision simplifiée a pour objet de permettre la réalisation d'opérations comportant la construction de logements.
Par ailleurs, afin de favoriser la mixité sociale, il convient de permettre aux communes qui le souhaitent de délimiter dans leur PLU des secteurs dans lesquels les opérations de logement devront comporter obligatoirement un certain pourcentage de logements sociaux . Une telle disposition doit permettre d'atteindre les objectifs fixés par l'article 55 de la loi SRU dans les zones en fort déficit de logement social. A cet égard, il convient de souligner que, si une telle disposition devait donner lieu à l'ouverture d'un droit de délaissement pour les particuliers concernés, les modalités de celui-ci devraient être profondément revues, sous peine de mettre la collectivité à l'origine du projet dans l'incapacité de le mener à bien, si tous les propriétaires décidaient d'utiliser ce droit en même temps. C'est pourquoi il conviendrait de redéfinir les modalités d'exercice de ce droit, notamment en demandant au propriétaire concerné d'apporter la preuve de l'existence d'un projet d'aménagement sur le terrain concerné, par exemple par un permis de construire.
Enfin, l'élaboration des schémas de cohérence territoriale offre l'opportunité de territorialiser les objectifs en matière de logement social . A titre d'exemple, le SCOT de Métropole Savoie, qui s'étend sur 103 communes, prévoit que toute opération d'aménagement significative à l'échelle de la commune concernée devra comporter au moins 20 % de logements locatifs sociaux, cette règle étant systématique pour les opérations d'habitat de plus de 5.000 mètres carrés de surface hors oeuvre nette. Il prévoit également que, dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU, la proportion de logements devra s'élever à 30 %.
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Propositions : Permettre aux communes qui le souhaitent d'imposer dans le PLU la réalisation de logements locatifs sociaux lors de la réalisation de programmes de logements, en conformité avec les objectifs définis par le programme local de l'habitat. Permettre une révision simplifiée pour la mise en compatibilité du programme local de l'habitat (PLH) et du plan local d'urbanisme (PLU). Faciliter la modification d'un PLU, par la procédure de déclaration de projet, pour mettre en oeuvre un projet de construction répondant aux objectifs d'un PLH. Prolonger la date limite du 1 er janvier 2006 jusqu'au 31 décembre 2009 pour la révision simplifiée des POS. |
4. Accélérer l'obtention définitive des permis de construire
La rareté du foncier aménagé est aussi la conséquence de la lourdeur administrative du montage des opérations d'urbanisme, notamment pour les plus importantes d'entre elles. A titre d'exemple, sur l'agglomération rennaise, près d'un tiers des projets de logements neufs se perdraient dans les contentieux, les promesses de vente non tenues, les procédures d'expropriation 20 ( * ) .
Le blocage de la construction vient, selon les acteurs concernés, au moins autant de la difficulté à trouver des terrains que de la longueur des procédures d'obtention définitive des permis de construire. Certains évoquent des délais d'obtention de permis pouvant aller jusqu'à 13 mois.
Le rapport établi par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier sur la sécurité des autorisations d'urbanisme fournit quelques chiffres instructifs :
- 175 agents sont affectés au contrôle de légalité, tâche qui pourrait concerner 1.400.000 actes d'urbanisme par an, soit 8.000 par an et par agent ;
- le délai moyen de jugement est de 15-16 mois devant les tribunaux administratifs, et passe à 2-3 ans devant les cours administratives d'appel ;
- par rapport aux autres contentieux, celui de l'urbanisme donne lieu à un nombre significatif de désistements : de 15 à 20 % des affaires ;
Le rapport constate que le contentieux concerne une faible proportion des autorisations (environ 1 %), mais porte de plus en plus sur des opérations importantes, avec des conséquences économiques lourdes .
a) Simplifier et accélérer les procédures
Le code de l'urbanisme apparaît aujourd'hui extrêmement complexe, et source d'insécurité juridique .
C'est pourquoi il est indispensable de clarifier et de simplifier les règles de délivrance des autorisations d'occuper le sol. L'ordonnance de simplification des autorisations de construire prise en application de la loi du 9 décembre 2004 devrait comporter un certain nombre de mesures allant dans ce sens. Il en va ainsi de l'extension de la procédure de déclaration pour les opérations les moins importantes, ou de la simplification des régimes d'autorisation, qui devraient passer de 12 à 3 : permis de construire, permis de démolir, autorisation d'aménager. Il apparaît également indispensable d'accélérer et d'harmoniser les délais d'instruction entre les différents services.
b) Limiter l'insécurité juridique des autorisations de construire
Votre rapporteur appelle à une mise en oeuvre rapide de certaines des propositions du rapport Pelletier, visant à sécuriser les permis de construire . Plusieurs mesures devraient ainsi être rapidement adoptées. En premier lieu, il s'agirait de donner au juge la possibilité de moduler les effets d'une décision d'annulation en prononçant une annulation conditionnelle (à défaut de régularisation dans un certain temps des vices de légalité externe, l'annulation prend effet) et surtout une annulation partielle (l'autorisation est annulée en tant que...).
En second lieu, l'exercice du droit de recours paralyse en général l'opération. Cette situation peut conduire à la péremption de l'autorisation. Il conviendrait donc de prévoir la suspension, de plein droit, de la durée de validité des autorisations d'urbanisme à compter du jour où un recours a été introduit jusqu'à celui où le recours peut être réputé définitivement rejeté .
c) Lutter contre les recours abusifs
Si votre groupe de travail tient à réaffirmer l'importance du droit au recours, et reconnaît que certaines associations peuvent avoir un rôle positif de « vigie » en matière de légalité , il n'en demeure pas moins que les acteurs qu'il a auditionnés partagent largement le sentiment qu'il existe, malheureusement, un phénomène de recours abusifs. En outre, les pratiques de « désistements monnayés » sont largement dénoncées, par de nombreux rapports, depuis longtemps. Le rapport précité établi par M. Pelletier précise ainsi que, parmi les diverses branches du contentieux de l'urbanisme, celle des autorisations donne lieu à un nombre de désistements important, qui s'élève à 15 à 20 % des affaires.
C'est pourquoi, votre groupe de travail suggère d'étudier quelques pistes de réflexion. L'une d'entre elles consisterait à apprécier l'intérêt à agir à la date de la délivrance du permis et non à celle du dépôt du recours . Une telle mesure ne remettrait en cause ni le droit au recours d'associations existantes, ni celui des riverains du terrain concerné mais permettrait simplement d'éviter les recours de type « opportuniste ». Enfin, tout en étant très respectueux du principe de séparation des pouvoirs, votre groupe ne peut qu'émettre le souhait que les juges utilisent davantage la possibilité qui leur est offerte d'infliger une amende en cas de requête abusive.
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Propositions : Simplifier les procédures et réduire les délais d'instruction. Donner au juge la possibilité de moduler les effets d'une décision d'annulation en prononçant une annulation et une annulation partielle. Prévoir la suspension, de plein droit, de la durée de validité des autorisations d'urbanisme à compter du jour où un recours a été introduit jusqu'à celui où le recours peut être réputé définitivement rejeté. Apprécier l'intérêt à agir à la date de délivrance du permis et non à celle du dépôt du recours. Accélérer les délais de jugement : renforcer la pratique des ordonnances présidentielles rejetant, sans débat, les recours manifestement irrecevables et non régularisables. Inciter les juges à recourir davantage aux amendes prévues par la loi pour les auteurs de recours manifestement abusifs. |
5. Aménager l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain
Afin de développer l'effort national en faveur de la construction de logements locatifs sociaux, le dispositif de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains 21 ( * ) (SRU) a institué une obligation, à la charge de certaines communes 22 ( * ) , de disposer d'un quota de 20 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de résidences principales. Les communes ne respectant pas cette proportion, à l'exception de celles ayant suffisamment investi dans le logement social au cours de l'année passée, sont soumises à un prélèvement annuel 23 ( * ) par logement social manquant par rapport à ce seuil de 20 %. En outre, elles ont pour obligation de se lancer dans un programme triennal de rattrapage de la construction sociale, l'accroissement net du nombre de logements sociaux ne pouvant être inférieur à 15 % de la différence entre le nombre de logements locatifs sociaux de la commune et l'objectif des 20 %.
Votre groupe de travail est, de par sa composition, partagé sur le jugement qu'il convient de porter sur ce mécanisme. Une partie de ses membres, dont votre Président, estime que ce dispositif contraignant a contribué à mettre à l'index certaines communes et leurs élus, qui, tout en partageant les objectifs de mixité sociale et en étant favorables à la construction de logements sociaux, éprouvaient des difficultés pour remplir ces obligations. Votre président déplore ainsi qu'en la matière la contrainte ait été privilégiée au contrat, formule dont il estime qu'elle aurait été plus efficace.
Une autre partie de ses membres, dont votre rapporteur, est, quant à elle, persuadée que ce dispositif de solidarité constitue un outil essentiel pour favoriser la mixité sociale et mobiliser les communes à l'effort de développement de l'offre locative sociale. Votre rapporteur tient, au surplus, à souligner que certaines communes soumises à l'article 55 ont comblé ce retard en construisant presque exclusivement des logements sociaux grâce à des prêts locatifs sociaux (PLS). Or, votre rapporteur rappelle que les logements sociaux construits grâce à ce prêt aidé s'adressent à des ménages dont les revenus sont au moins équivalents à 150 % des revenus ouvrant droit aux logements financés par un prêts locatif à usage social (PLUS) et qui, en règle générale, n'éprouvent pas les plus grandes difficultés pour l'accès au logement. Même s'il convient, bien évidemment, d'apporter une solution pour le logement de l'ensemble des catégories sociales, votre rapporteur considère que de telles pratiques détournent le dispositif de sa vocation première, créer une véritable mixité sociale, et estime indispensable que toute la gamme des différents logements sociaux puisse être proposée dans les communes (PLUS, PLAI, PLS), en particuliers à destination des ménages qui éprouvent le plus de difficultés pour accéder au logement.
Malgré ces différences d'appréciation, votre groupe de travail est convaincu que le dispositif de l'article 55 pourrait être aménagé afin de répondre à l'ensemble des observations formulées ci-dessus. Il est incontestable que certaines communes, partageant complètement les objectifs de promotion de la mixité sociale, ont éprouvé des difficultés à atteindre ces objectifs en raison de certaines contraintes liées à leur territoire (marchés fonciers et immobiliers tendus, grande partie des terrains disponibles rendus inconstructibles en raison de l'existence de servitudes etc...). Par contre, une minorité de communes a, à l'évidence, fait preuve de mauvaise volonté au cours de la première période d'application du dispositif (2001-2004) et n'a réalisé que de faibles efforts en faveur du logement social.
Afin d'apporter une réponse adaptée à ces deux types de situation, pour le moins contrastés, votre groupe de travail préconise donc de modifier le mécanisme de l'article 55 afin de le rendre à la fois plus pénalisant pour les communes qui ne participent pas à l'effort national de mixité sociale et plus respectueux des réalités locales, et donc plus incitatif pour les communes qui remplissent leurs obligations ou rencontrent des difficultés à les remplir.
Aussi est-il proposé de sanctionner plus fortement les communes qui ne jouent pas le jeu de la mixité sociale et, a contrario, de réduire fortement le prélèvement annuel pour les communes qui ont rempli leurs objectifs triennaux. Parallèlement, il est proposé d'étudier un système de contractualisation pour les communes rencontrant de grandes difficultés pour respecter les exigences de l'article 55.
En outre, afin de permettre aux communes concernées d'atteindre ces objectifs, le groupe propose de prévoir que, lorsqu'elles créent une zone d'aménagement concertée, elles doivent y inclure, pour une part, des opérations de logements.
Enfin, votre groupe de travail estime que l'effort de rattrapage que doivent réaliser les communes qui ne disposent pas du quota des 20 % doit pleinement tenir des exigences liées à la mixité sociale. Pour que les retards en matière de logements sociaux puissent être comblés de manière équilibrée, avec des produits locatifs s'adressant à des ménages modestes ou disposant de revenus moyens, votre groupe de travail préconise que le rattrapage de l'offre locative sociale puisse être comblé par l'utilisation de l'ensemble de ces différents produits. Cette nouvelle exigence pourrait se traduire par l'inscription dans la loi d'une obligation d'équilibre entre les différents produits locatifs (PLUS, PLAI, PLS) qui dépendrait du stock de logements locatifs sociaux existants et des objectifs fixés par le programme local de l'habitat (PLH).
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Propositions : Sanctionner plus fortement les communes qui ne jouent pas le jeu de la mixité sociale et, a contrario, réduire fortement le prélèvement annuel pour les communes qui ont rempli leurs objectifs triennaux et étudier un système de contractualisation pour les communes rencontrant de grandes difficultés pour respecter les exigences de l'article 55. Fixer une obligation d'équilibre entre les différents produits (PLUS, PLAI et PLS) pour le rattrapage du déficit de logements locatifs sociaux en tenant compte du stock de logements sociaux existants et des objectifs définis par le PLH. Prévoir que les communes qui créent une ZAC doivent y inclure des opérations de logement. |
6. Améliorer la compensation financière aux communes de l'exonération de TFPB sur les logements sociaux
Votre groupe de travail tient à réaffirmer que les communes sont toujours confrontées au problème de l'insuffisante compensation des pertes de recettes qu'elles subissent avec l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) s'appliquant pendant quinze ans pour les logements locatifs sociaux.
Cette exonération a été élargie à une période de 25 ans pour les logements sociaux construits ou acquis entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 par la loi de programmation pour la cohésion sociale 24 ( * ) . Comme votre rapporteur avait eu l'occasion de le souligner au moment de la discussion de la loi de finances pour 2005 25 ( * ) , il existe une différence de compensation des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales entre les quinze premières années d'application de cette mesure et son prolongement de dix années. Alors que les pertes de recettes pour les collectivités locales liées à la prolongation de dix années sont compensées intégralement, les quinze premières années ne sont compensées que si ces pertes sont substantielles 26 ( * ) . Dans la pratique, ce dispositif conduit les communes à supporter sur leurs propres finances la quasi-totalité du coût de cette mesure.
Ainsi, à titre d'exemple, pour l'année 2004, sur 561 communes de Gironde, seules deux ont reçu une dotation de compensation d'un montant de 5.550 euros sur une perte de recettes totales de 8,5 millions d'euros, soit une compensation de 0,065 %. En Côte-d'Or, seule une collectivité sur 727 a reçu une compensation, soit une compensation totale à hauteur de 0,86 % et la situation était quasiment la même dans le département de Saône-et-Loire. Dans un département comme la Seine-Saint-Denis, qui connaît un grand nombre de difficultés économiques et sociales, aucune commune n'a reçu de dotation alors que les pertes totales de recettes atteignaient 10 millions d'euros en 2004, situation identique dans le département des Bouches-du-Rhône.
Bien qu'étant parfaitement conscient des contraintes et des difficultés liées à l'état des finances publiques de l'Etat, votre groupe de travail ne peut que réitérer ses regrets sur cet état de fait qui conduit à priver de ressources fiscales les communes qui font le plus d'efforts en faveur du logement social.
Aussi votre groupe de travail souhaite-t-il que ce problème puisse être réexaminé à l'occasion de la loi de finances pour 2006 et que puisse être élaboré un dispositif de compensation plus respectueux de l'équilibre des finances des communes qui se mobilisent en faveur de l'habitat social.
En outre, cette compensation très partielle est également pénalisante pour les communes qui, en application du programme national de rénovation urbaine (PNRU), se sont lancées dans une politique de démolition-reconstruction des logements locatifs sociaux. En effet, dans ces communes, ce sont généralement des immeubles anciens, construits il y a plus de quinze ans, qui sont détruits et qui sont donc redevables, à ce titre, de la TFPB. Dans le même temps, ces communes reconstruisent de nouveaux logements sociaux qui sont exonérés de TFPB pendant vingt-cinq ans avec une mauvaise compensation financière pendant les quinze premières années, ce qui contribue donc à diminuer d'autant les recettes des finances communales.
Votre groupe de travail estime donc qu'il serait souhaitable que les communes puissent faire figurer, dans les dossiers de rénovation urbaine qu'elles déposent auprès de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), les « non-recettes » liées à l'exonération de TFPB pendant les quinze premières années comme une participation financière de la commune. De ce fait, la participation de l'ANRU au « bouclage » financier du dossier pourrait prendre en compte cette diminution automatique des recettes de la commune. Cette préconisation répond d'ailleurs à une préoccupation de M. Antoine Rufenacht, maire du Havre, qui a sollicité l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) pour qu'elle intervienne auprès des pouvoirs publics afin de signaler ce problème et améliorer la compensation de ces pertes de recettes.
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Propositions : Mieux compenser les pertes de recettes pour les collectivités locales liées à l'exonération de quinze ans de taxe foncière sur les propriétés bâties. Prendre en compte les pertes de recettes pour les communes dans le cadre des dossiers de rénovation urbaine déposés auprès de l'ANRU. |
C. AMÉLIORER LA TRANSPARENCE DU MARCHÉ FONCIER
1. Une opacité qui a des effets inflationnistes
Alors que la connaissance du marché immobilier n'a cessé de faire des progrès depuis une vingtaine d'années, il demeure difficile de dresser un tableau statistique cohérent de l'évolution des marchés fonciers, faute de sources fiables et homogènes . Outre le coût de communication des actes, qui n'est pas neutre, puisqu'il s'élève à 12 € par immeuble et 12 € par personne, les acteurs, comme les observateurs, se plaignent d'une grande opacité du marché foncier, et d'une réelle difficulté à obtenir des données de la part des services des domaines. Il semblerait en effet que ces derniers ne laissent exploiter leur « fichier des actes de mutations » que de manière de plus en plus restrictive. Sans vouloir négliger les problèmes de moyens qui peuvent se poser à ces services, votre groupe relève toutefois qu'un réel effort de modernisation et d'informatisation doit impérativement être effectué.
Cette opacité ne peut que nourrir, en effet, les phénomènes de spéculation foncière . En l'absence de données publiques sur les niveaux réels auxquels s'effectuent les transactions, les acheteurs ne peuvent pas réellement appréhender la réalité du marché, et ce sont les vendeurs qui « font » le prix du marché, favorisant ainsi sa tendance à la hausse.
En outre, ce manque de données limite la marge de manoeuvre des collectivités qui souhaitent se doter, à travers les observatoires fonciers locaux, d'outils pour suivre l'évolution du marché. Les instruments de connaissance et d'étude du marché foncier à leur disposition présentent en effet un certain nombre de limites. Tout d'abord, la plupart des communes ont institué le droit de préemption urbain , et sont donc destinataires de toutes les déclarations d'intention d'aliéner. Toutefois, les données fournies par ces déclarations ne sont que partielles, dans la mesure où elles ne permettent pas de savoir si les transactions ont finalement eu lieu, et à quel prix .
Par ailleurs, il existe une base de données tenue à jour par les notaires, qu'utilisent certaines collectivités. Il convient cependant de constater que cette base peut s'avérer difficile à exploiter pour les terrains, faute de toujours en connaître la constructibilité. Son coût est surtout, semble-t-il, très élevé puisque, d'après le ministère de l'équipement, la conclusion d'une convention pour trois ans pour l'utilisation du logiciel Perval par le direction régionale de l'équipement d'Ile-de France aurait coûté 500.000 euros pour trois ans forfaitairement puis 70 centimes par acte communiqué.
Ainsi le constat qui ressort des questionnaires adressés par votre groupe aux agences d'urbanisme est-il général : « l'absence de transparence concernant les mutations et de mise à plat des connaissances est un réel handicap pour aider à la définition d'une stratégie foncière avec des priorités et à l'utilisation ou la mise en place d'outils pertinents. » 27 ( * ) Certains proposent de s'inspirer de l'Allemagne ou des Pays Bas où les actes de vente sont transmis aux pouvoirs publics, ou encore des Etats-Unis ou de l'Angleterre, où les données foncières sont publiques.
Autre raison de modifier la législation sur ce point, la France a été condamnée par la CEDH pour asymétrie d'information entre l'exproprié et le commissaire du Gouvernement 28 ( * ) . Selon la CEDH, les inégalités concernant la faculté d'accès au fichier tenu par la conservation des hypothèques conjuguée avec la « position dominante » du commissaire du Gouvernement dans la procédure et « l'influence importante » qu'il exerce sur le pouvoir d'appréciation du juge génèrent, au détriment de l'exproprié, un déséquilibre manifeste, incompatible avec le principe de « l'égalité des armes ».
Sur ce point, d'après les informations fournies à votre groupe, il est prévu de procéder à une modification de la partie réglementaire du code de l'expropriation afin de prévoir que le commissaire devra communiquer toutes les valeurs de référence à l'exproprié. Cette avancée est cependant loin d'être suffisante.
2. Permettre la communication gratuite des données aux collectivités territoriales et aux établissements publics fonciers
A titre liminaire, votre groupe se félicite de l'adoption, dans la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, du dispositif prévoyant la transmission au maire de la liste des logements vacants recensés l'année précédente pour l'établissement de la taxe d'habitation 29 ( * ) . Cette transmission permettra en effet aux collectivités de mener une politique immobilière plus active.
Reste en revanche à améliorer les dispositions relatives aux données foncières. Celles-ci prévoient ainsi que « Les services de l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif peuvent se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut, dans ce cas, se prévaloir de la règle du secret. 30 ( * ) ».
Cet article présente des insuffisances. Très peu utilisé en pratique, sa rédaction ne semble pas assez précise sur le point de savoir si la transmission est gratuite et obligatoire. En outre, en se limitant aux établissements publics « à caractère administratif » , il ne permet pas aux établissements publics fonciers ni aux établissements publics de coopération intercommu nale, dont une majorité s'est désormais dotée de la compétence en matière de logement, de bénéficier de ces dispositions, alors même qu'ils souhaiteraient pouvoir se doter d'observatoires fonciers.
C'est pourquoi votre groupe de travail estime nécessaire de clarifier la rédaction de l'article afin de préciser explicitement que la transmission est obligatoire et gratuite . Il convient en outre d'étendre son champ d'application aux établissements publics susmentionnés, pour les raisons évoquées.
Enfin, votre groupe insiste sur la nécessité que les services des hypothèques se dotent rapidement des outils informatiques indispensables à une utilisation rapide et exhaustive des données (prix, nature du bien, localisation, date de cession) et que l'administration fiscale se mette réellement au service des usagers. Le processus d'informatisation en cours doit donc s'accélérer afin d'obtenir des délais de réponse plus brefs.
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Propositions : Clarifier l'article L. 135 B du Livre des procédures fiscales afin de préciser que la transmission des données détenues par les conservatoires des hypothèques aux collectivités territoriales est obligatoire et gratuite et l'élargir aux établissements publics fonciers et aux établissements publics de coopération intercommunale. Inciter les conservatoires des hypothèques à se doter d'outils informatiques et à répondre dans des délais plus brefs aux demandes. |
* 12 D'après « Les collectivités locales en chiffres 2005 », Direction générale des collectivités locales, les produits votés sont les suivantes : taxe d'habitation : 23,4 %, taxe sur le foncier bâti : 30,8 %, taxe professionnelle : 44,1 %.
* 13 Article 1396 du code général des impôts.
* 14 D'après Joseph Comby et Vincent Renard, Les politiques foncières, QSJ, n° 3143.
* 15 La gestion des espaces péri-urbains, Rapport d'information n° 415 (1997 / 1998) fait au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan.
* 16 René Hostiou, " La non-indemnisation des servitudes d'urbanisme " dans L'Actualité juridique droit administratif, 20 mai 1993, page 27.
* 17 CEDH, 2 juillet 2002, Motais de Narbonne.
* 18 Rapport précité.
* 19 Articles L. 123-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme.
* 20 Comment maîtriser les terrains à aménager ? Etudes foncières, n° 112, novembre-décembre 2004, André Sauvage, Jean-François Blache.
* 21 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 22 Communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Île-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions, qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant une commune de plus de 15.000 habitants.
* 23 S'élevant à 152 euros par logement social manquant ou à 20 % du potentiel fiscal dans les communes où ce dernier est supérieur à 762,25 euros. Le montant total du prélèvement ne peut excéder 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune et ce prélèvement n'est pas effectué si son montant est inférieur à 3.811 euros.
* 24 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
* 25 Avis n° 76 (2004-2005) de M. Thierry Repentin, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur les crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2005.
* 26 L'article R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales, qui précise les modalités d'application de ce dispositif, indique que cette exonération doit entraîner une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la TFPB. Si tel est le cas, les communes reçoivent une allocation de l'Etat égale à la différence entre cette perte et une somme représentant 10 % du produit communal total de la TFPB.
* 27 Agence d'Angers.
* 28 CEDH, arrêt Yvon c/France du 24 avril 2003.
* 29 Article 118.
* 30 Article L. 135 B du Livre des procédures fiscales.