III. ...ET DE NOUVEAUX MODES DE COOPÉRATION
Les stipulations du Traité en matière de politique étrangère et de sécurité commune doivent poursuivre deux objectifs qui peuvent apparaître divergents : faire progresser l'intégration de ces politiques tout en garantissant l'implication des différents Etats membres.
Le traité fait ainsi de nombreuses références à la solidarité entre Etats membres tout en créant des mécanismes de coopérations spécifiques entre les Etats désireux de renforcer leur coopération, ces mécanismes étant toujours les plus inclusifs possibles.
A. DES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE SOLIDARITÉ ET D'OUVERTURE
Loyauté et solidarité sont des termes qui reviennent fréquemment dans le texte du traité.
L'article I-5 du Traité pose ainsi le principe de la coopération loyale entre l'Union et ses Etats membres.
L'article I-16, relatif à la politique étrangère et de sécurité commune, prévoit une participation des Etats dans un « esprit de loyauté et de solidarité mutuelle ».
L'article I-40 fixe un principe général de concertation sur toute question de politique étrangère et de sécurité en vue de définir une approche commune et de consultation des Etats membres avant d'entreprendre toute action sur la scène internationale ou de prendre tout engagement qui pourrait affecter les intérêts de l'Union.
B. DES MÉCANISMES D'INTÉGRATION RENFORCÉE
Intégrés dans l'ordre juridique européen depuis le traité d'Amsterdam, les mécanismes d'intégration renforcée visent à gérer les élargissements successifs sans contraindre les Etats désireux d'avancer plus vite dans leur intégration à sortir du cadre des institutions de l'Union. Ils introduisent de la souplesse dans la prise de décision sans devoir passer par la révision du Traité.
Une des avancées introduites par le Traité est l'institutionnalisation de ce mécanisme en matière militaire dès son entrée en vigueur.
Ces différents types de coopération pourraient constituer la préfiguration de la règle future à valoir dans l'Union, ce qui explique qu'aucun Etat membre, même s'il ne souhaite pas en être un élément moteur, ne souhaiterait en rester à l'écart.
Le traité consacre le principe de leur ouverture et de leur souplesse, que ce soit dans les conditions de participation ou les modalités du retrait.
1. L'Agence européenne de la Défense
Le Traité précise que la PESDC repose sur les capacités fournies par les Etats membres et incite à leur développement.
Il institue à cette fin une « Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement » dont l'objectif est le renforcement des capacités militaires mais dont les missions sont très larges, et comprennent le « renforcement de la base industrielle et technologique du secteur de la défense ».
Tous les Etats membres ne sont pas tenus d'y participer 3 ( * ) . Leur participation est liée à une simple notification au Conseil et à une information du Haut représentant pour la PESC.
Sans attendre l'entrée en vigueur du Traité, la création anticipée de l'Agence a été décidée par le Conseil européen de Thessalonique (juin 2003) effectuée par une action commune du 12 juillet 2004.
L'Agence doit « soutenir les Etats membres dans leur effort d'amélioration des capacités de la défense européenne en appui de la politique européenne de sécurité et de défense actuelle et comme elle évoluera dans le futur ».
Faisant suite à plusieurs initiatives dans le domaine de l'armement et des capacités en dehors du cadre européen, l'Organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR), le Groupe armement de l'Europe occidentale (GAEO) ou la Lettre d'intention (LOI) , l'Agence vise une approche plus globale et le plus en amont possible des programmes d'armement. En favorisant la coopération en recherche et technologie, l'Agence devrait favoriser des programmes en coopération découlant d'une analyse commune des besoins et permettant de véritables économies pour les participants. Actuellement, ce type de programme marque davantage une volonté de coopération politique qu'une démarche venant des industriels. Il s'agit d'assurer un meilleur rendement aux 160 milliards d'euros que les Etats membres dépensent annuellement pour la défense.
L'Agence jouit de la personnalité juridique et les décisions de son comité directeur, composé des ministres de la Défense et présidé par le ministre des Affaires étrangères de l'Union, sont prises à la majorité qualifiée.
Au sein même de l'Agence, la constitution de groupes d'Etats membres est possible pour la poursuite de programmes en coopérations afin que celles-ci, à titre bilatéral ou réunissant quelques Etats membres, puissent également être opérées au sein de l'Agence.
La création de l'Agence permet aussi de rationaliser la nébuleuse des instances intervenant en matière d'armement : elle reprend les compétences de certains des groupes ECAP (European capabilities action plan) sur les lacunes capacitaires, devrait reprendre les activités du GAEO, et intégrer l'OCCAR en aval de ses travaux, tout en poursuivant la réflexion sur le cadre juridique de la LOI.
Vue sous l'angle institutionnel du Traité, l'Agence européenne de Défense est dotée des outils nécessaires à la réalisation de ses missions.
Plusieurs hypothèques pèsent cependant sur les tâches qui lui incombent.
La question du « partage du fardeau » et du niveau des efforts de défense nationaux reste problématique. Si les sondages « eurobaromètre » font apparaître la popularité de la défense européenne, ce soutien décroît de façon significative si son développement implique des dépenses militaires plus importantes 4 ( * ) . A l'exception du Royaume-Uni et de la France, la part consacrée à la défense au sein du PIB par les principaux partenaires de l'Union européenne est en baisse. Sous l'effet conjugué de cette réduction et de la hausse spectaculaire des dépenses aux Etats-unis, le rapport entre les dépenses américaines et les dépenses européennes est ainsi passé de 2,09, en 2001, à 2,54, en 2003.
La base industrielle de technologie et de défense est un autre sujet difficile dans la mesure où elle établit un partage très net entre les Etats membres dotés d'une industrie de l'armement et ceux qui en sont dépourvus. A l'échelle européenne, l'industrie est en surcapacité dans plusieurs secteurs décisifs (bâtiments de guerre et aéronefs de combat notamment) sans que les recompositions nécessaires soient intervenues. Ce dossier soulève des questions nombreuses et difficiles qui n'ont plus seulement trait à l'efficacité de la dépense militaire mais aussi à l'emploi industriel, à l'aménagement du territoire ou encore aux capacités technologiques.
L'article III-436 du Traité réaffirme par ailleurs la spécificité des armements, qui n'entrent pas dans le champ de règles de la concurrence : « tout Etat membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériels de guerre ». Il précise que sur proposition de la Commission, le Conseil peut modifier à l'unanimité, par l'adoption d'une décision européenne, la liste, définie le 15 avril 1958, des produits concernés.
2. Les missions confiées à un groupe d'Etats
L'article I-41 du Traité prévoit que le Conseil peut confier à un groupe d'Etats membres la réalisation d'une mission « afin de préserver les valeurs de l'Union et servir ses intérêts », dans les règles définies par l'article III-310.
Il ne fixe pas d'organisation précise : les Etats membres réunis au sein du groupe conviennent entre eux de la gestion de la mission, en association avec le ministre des Affaires étrangères.
Ils ont une obligation générale d'information du Conseil sur les développements de la mission et sont également tenus de l'informer en cas de changement significatif de la situation afin que la mission puisse être éventuellement adaptée.
3. Les coopérations renforcées
Le mécanisme de la coopération renforcée a été introduit par le Traité d'Amsterdam. Il constitue une adaptation à la règle de l'unanimité dans les matières ne ressortissant pas aux compétences communautaires en regroupant les Etats membres disposés à coopérer dans un domaine donné. Bien qu'assoupli par le Traité de Nice, ce mécanisme n'a jusqu'à présent pas été mis en oeuvre, sauf pour développer la coopération dans le cadre de l'acquis de Schengen sur la libre circulation des personnes.
Définies à l'article I-44 du Traité, les coopérations renforcées permettent aux Etats membres désireux d'approfondir leur coopération dans les domaines de compétences non exclusives de l'Union, de le faire dans le cadre des institutions communautaires.
La décision européenne mettant en place une coopération renforcée est adoptée par le Conseil à l'unanimité « lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble ». Elle fixe éventuellement des conditions de participation. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, le ministre des Affaires étrangères de l'Union donne un avis sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. La Commission donne alors un avis et le Parlement est simplement informé alors que dans les autres domaines, l'autorisation de procéder à une coopération renforcée est accordée par une décision européenne du Conseil, qui statue sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.
Le processus défini par les articles I-44 et III-416 à III-423 se veut le plus inclusif possible. Au moins un tiers des Etats doivent participer à la coopération renforcée qui doit être ouverte, à tout moment, à tous les Etats membres. Ce seuil correspond actuellement à celui de huit Etats membres, retenu par le Traité de Nice, dans une Union à vingt-cinq ; il deviendra plus exigeant au fur et à mesure des élargissements. L'article III-417 précise que « les coopérations renforcées respectent les compétences, les droits et obligations des Etats membres qui n'y participent pas ». En contrepartie, « ceux-ci n'entravent pas leur mise en oeuvre par les Etats membres qui y participent ».
La demande de participation d'un Etat à une coopération renforcée déjà constituée en matière de PESC fait l'objet d'un vote à l'unanimité des Etats y participant. Il est par conséquent plus aisé pour un Etat membre d'être un Etat « fondateur », que de se joindre à une coopération existante.
Au sein du Conseil représentant les Etats membres participant à une coopération renforcée en matière de défense, les décisions sont prises à l'unanimité des membres participant à la coopération renforcée, qui sont seuls liés par les actes adoptés. Tous les Etats membres peuvent cependant participer aux délibérations et sont ainsi informés de ses développements.
Dans les autres domaines, l'équivalent de la clause-passerelle, soit le passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée est possible.
Tout comme dans le droit actuel, le Traité prévoit que les dépenses occasionnées par la mise en oeuvre d'une coopération renforcée, à l'exception de ceux résultant du recours aux institutions de l'Union, sont à la charge des Etats qui y participent, sauf décision contraire du Conseil statuant à l'unanimité.
4. La coopération structurée permanente
A la différence des Traités d'Amsterdam, puis de Nice, qui proscrivaient les coopérations renforcées en matière de Défense, le Traité constitutionnel établit une coopération structurée permanente.
Elle réunit, dans le cadre de l'Union, des Etats membres sur le critère des capacités militaires nécessaires pour remplir des missions « plus exigeantes ». Ces missions restent toutefois dans le champ de la PESD tel que défini par l'article III-309 du Traité. On ne peut donc recourir à la coopération structurée permanente pour élargir le champ de ces missions. La coopération structurée permanente ne constitue donc pas le « noyau dur » ou « l'avant-garde » de la défense européenne, dans l'attente d'une décision en ce sens du Conseil européen.
Les critères et les engagements à souscrire en matière de capacités militaires figurent dans un protocole annexé au Traité.
C'est au Conseil qu'il revient d'établir la coopération structurée permanente et d'en fixer la liste des participants, au plus tard trois mois après une notification des Etats membres au ministre des Affaires étrangères et au Conseil. Il statue à la majorité qualifiée, après avis du ministre des Affaires étrangères.
Aucun seuil de participation minimale des Etats membres n'est fixé par le Traité.
Dans le cadre de la coopération structurée permanente, les décisions sont prises à l'unanimité des Etats membres y participant. A la différence des coopérations renforcées, le Traité ne prévoit pas explicitement la participation des autres Etats membres aux délibérations.
Pour la participation ultérieure d'un Etat membre, le Traité prévoit que le Conseil réunissant les membres participants confirme, à la majorité qualifiée, la participation d'un Etat réunissant les critères.
La participation à la coopération structurée permanente n'est pas définitive : un Etat peut voir sa participation suspendue s'il ne remplit plus les critères de capacités ou ne peut plus en assumer les engagements en matière de missions. Le Conseil statue à la majorité qualifiée des Etats membres participant à la coopération structurée permanente, à l'exclusion de l'Etat concerné par la procédure. De même, tout Etat membre participant à la coopération structurée permanente peut quitter librement le mécanisme, sans procédure particulière.
* 3 Le Danemark, conformément à sa position générale d'Opt out en matière de Défense, n'est pas tenu d'y participer.
* 4 Sur les 71 % de personnes favorables à une Europe puissante, seuls 48 % acceptent des dépenses militaires plus importantes.