B. AMÉLIORER LA COHÉRENCE INTERNE DU SYSTÈME DES MINIMA SOCIAUX
1. Des marges de progrès exploitables à court terme
a) Mettre fin aux effets pervers de calendrier
Le calendrier de versement des différentes prestations et les différences de période de référence en matière de ressources peuvent perturber, de manière importante, l'échéancier des revenus des bénéficiaires de minima sociaux, avec des effets parfois dramatiques pour des budgets aussi restreints.
Votre rapporteur estime qu'il est important d'atténuer, voire, dans toute la mesure du possible, de mettre fin à ces effets pervers, difficulté qui lui paraît relativement simple à résoudre car elle ne demande pas un bouleversement du dispositif d'ensemble des minima sociaux.
Plusieurs pistes peuvent être explorées pour lisser dans le temps la chronologie des revenus des bénéficiaires de minima sociaux :
Prévoir la possibilité d'avances sur droits supposés
Pour éviter les périodes de carence dans le versement des prestations, il est possible de développer la pratique des avances sur droits supposés. A l'heure actuelle, un tel dispositif n'existe que pour l'AAH et uniquement dans le cas du renouvellement de l'allocation.
Autoriser de telles avances suppose, il est vrai, de faire confiance à l'allocataire et de mettre en place un contrôle a posteriori efficace de ses déclarations. Votre rapporteur remarque toutefois que le système actuel est déjà largement déclaratif et que la réforme qu'elle propose ne fait qu'accentuer cet aspect.
La principale objection soulevée par le développement des avances sur droits supposés reste le risque accru d'indus pour les organismes chargés du versement de l'allocation. Encore une fois, votre rapporteur souligne que ce risque n'est pas nouveau : malgré un dispositif de droits réels, les indus sont aujourd'hui fréquents. Mais leur récupération est difficilement tolérable quand les organismes chargés du versement sont censés avoir eu le temps de vérifier les déclarations des demandeurs.
Dans le cadre d'avances sur droits supposés, cette récupération serait en réalité davantage acceptable, puisqu'elle est la contrepartie d'un système plus réactif face aux besoins des demandeurs. Votre rapporteur estime donc que la question des indus ne doit pas faire obstacle au développement de cette pratique.
Permettre la neutralisation des ressources devenues inexistantes
Le mécanisme de la période de référence, nécessaire pour apprécier la les ressources du demandeur, comporte un effet pervers en cas de changement de situation important : ainsi, le fait d'avoir travaillé, même une courte période, se révèle pénalisant pour l'allocataire, si au terme de son contrat, les revenus de son travail continuent d'être pris en compte pour le calcul de son allocation.
Certaines allocations, comme l'ASS, l'AER ou l'allocation d'insertion, prévoient déjà un mécanisme de neutralisation des ressources perçues pendant la période de référence dont il est prouvé que le versement est définitivement interrompu. Votre rapporteur considère que ce mécanisme pourrait utilement être étendu à l'ensemble des minima sociaux.
Dans l'attente d'une telle réforme, il convient de rappeler que la neutralisation est possible aujourd'hui, dans le cadre du RMI, sur décision des présidents de conseils généraux. Si ces décisions sont en général prises au cas par cas, les départements ont toujours la possibilité, sur la base de leur règlement d'aide sociale, de prévoir des règles plus favorables que celles prévues au niveau national et donc de donner un caractère systématique à ces décisions de neutralisation.
Assurer la cohérence des délais de prise en compte des changements de situation des bénéficiaires
Malgré la réforme des allocations logement entreprise en 2000 et 2001, il subsiste une disposition qui pénalise les bénéficiaires de minima sociaux qui reprennent une activité professionnelle : l'augmentation des revenus provoquée par le retour à l'activité est intégrée en temps réel par les caisses d'allocations familiales pour le calcul de l'allocation logement, alors qu'en cas de cessation d'activité, le demandeur devra patienter jusqu'à la révision annuelle de l'allocation, au 1 er juillet, pour voir sa nouvelle situation prise en compte et son allocation majorée.
Votre rapporteur propose donc d'assurer une symétrie dans les délais de prise en compte des changements de situation, ce qui suppose, dans ce cas précis, de tenir compte également en temps réel des cessations d'activité, afin que la reprise d'un emploi, même de courte durée, ne pénalise pas indûment les allocataires.
En revanche, votre rapporteur estime qu'une adaptation systématique en temps réel de l'ensemble des minima sociaux n'est pas forcément souhaitable. Deux raisons la conduisent en effet à une attitude réservée à cet égard :
- d'abord, les effets de calendrier jouent parfois également en faveur des intéressés : ainsi, le mécanisme de la déclaration trimestrielle prolonge, dans les faits, d'un trimestre le cumul intégral avec un revenu d'activité prévu dans le cadre du dispositif de l'intéressement ;
- ensuite, l'adaptation des prestations en temps réel présente des inconvénients et pourrait se retourner contre les bénéficiaires eux-mêmes : pour qu'une telle adaptation soit réalisable, il faudrait en effet que la remontée de l'information se fasse également en temps réel, ce qui est impossible notamment parce que les bénéficiaires ne renvoient pas en temps réel leur déclaration de ressources.
b) Poursuivre la coordination entre les droits connexes
Plus qu'à un alignement des montants des minima sociaux entre eux, votre rapporteur est attachée à la cohérence des droits connexes ouverts à chacun d'eux, estimant que ces derniers doivent correspondre à un niveau de ressources donné et non à un statut.
De ce point de vue, le système des minima sociaux est encore largement perfectible. Parmi les aides nationales, deux dispositifs méritent d'être amendés :
- le régime d'exonération de la redevance audiovisuelle pourrait tout d'abord être aligné sur celui prévu pour la taxe d'habitation : comme pour celle-ci, un mécanisme de condition de ressources pourrait compléter l'exonération automatique liée à la perception de telle ou telle prestation, afin de neutraliser les effets pervers liés à cette référence aux statuts. Une telle réforme permettrait, en pratique, d'ouvrir l'exonération aux titulaires de l'API et de l'ASS.
Votre rapporteur plaide d'ailleurs pour un barème aligné sur celui de la taxe d'habitation : dans la mesure où la loi de finances pour 2005 a clairement pris le parti d'un adossement du recouvrement de la redevance sur celui de la taxe d'habitation, cet alignement des barèmes irait dans le sens d'une simplification tant pour les bénéficiaires que pour les services gestionnaires ;
- la tarification sociale du téléphone pourrait également prendre modèle sur le dispositif prévu pour l'accès à l'électricité : ceci conduirait à abandonner la référence à un statut pour passer à une simple condition de ressources.
D'une façon générale, votre rapporteur est favorable au versement de droits connexes sous condition de ressources et non sous condition de statut, car ce genre de critère assure une plus grande neutralité vis à vis de l'origine des revenus et ne pénalise donc pas indûment les travailleurs les plus modestes.
Mais elle met en garde contre des critères de ressources qui fonctionneraient comme des « couperets », car ce type de mécanisme est finalement autant source d'effets de seuil que les aides liées au statut. Il lui semble donc préférable de prévoir, autant que possible, des aides fondées sur un barème dégressif en fonction du revenu , sur le modèle mis en place pour les allocations logement ou pour la taxe d'habitation.
Parmi les aides liées au statut, votre rapporteur souhaite toutefois prévoir une exception relative au bénéfice de la CMU complémentaire. Il lui semblerait en effet équitable d'étendre, sur le modèle prévu pour les allocataires du RMI, le bénéfice automatique de la couverture complémentaire aux titulaires de l'API et de l'ASS : en effet, du fait du plafond de ressources applicable, ces derniers sont exclus du bénéfice de la couverture complémentaire gratuite lorsqu'ils sont en situation d'intéressement, alors que l'allocataire du RMI, protégé par son statut, continue d'en bénéficier, même si ses ressources dépassent le plafond.
Votre rapporteur considère qu'il est paradoxal de les priver de cette protection pendant cette période délicate de transition et de réinsertion professionnelle. Il lui semble préférable de maintenir le bénéfice de la CMU complémentaire durant l'intéressement et de les faire basculer vers le dispositif fiscal d'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé quand l'insertion professionnelle s'avère réellement durable.