III. UNE AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DES MINIMA SOCIAUX NÉCESSAIRE ET RÉALISABLE
A. RENFORCER LA CONNAISSANCE DU PHÉNOMÈNE
S'il est un constat effectué par votre rapporteur à l'occasion des recherches et des auditions menées pour la préparation de ce rapport, c'est bien la pauvreté des connaissances sur le sujet des minima sociaux ou, plus précisément, l'absence totale de connaissances coordonnées.
Or, compte tenu de la complexité de notre système de protection sociale, une telle connaissance est indispensable : le dispositif des minima sociaux s'apparente en effet à un véritable jeu de dominos où toucher à une prestation peut avoir des conséquences importantes, aussi bien pour la cohérence de celle-ci par rapport aux autres minima et pour son insertion dans le système global des prestations sociales « de droit commun ».
Il paraît donc indispensable de disposer d'un panorama, régulièrement mis à jour, qui permette aux pouvoirs publics - et tout particulièrement au Parlement lorsqu'il examine des projets de réforme - de ne pas naviguer à vue mais, au contraire, de pouvoir aborder la réforme de ces prestations sans provoquer des déséquilibres majeurs ou des iniquités.
C'est la raison pour laquelle la première recommandation de votre rapporteur s'attache à l'amélioration de la connaissance des minima sociaux et au maintien, dans le temps, du niveau de cette connaissance.
1. Disposer d'un véritable recensement des minima sociaux et de leurs droits connexes
a) Disposer d'études transversales
Si l'information permettant de décrire les grandes caractéristiques de la situation des bénéficiaires de minima sociaux n'est pas nulle, force est de reconnaître que de nombreux progrès restent à faire pour aller plus loin dans l'observation et l'analyse.
Il est tout d'abord frappant de constater qu'à l'heure actuelle, quel que soit le domaine envisagé (effets de seuil, trappes à inactivité, trappes à pauvreté...), il n'existe aucune étude intégrant l'ensemble des neuf minima sociaux. L'examen des études réalisées par les différents services statistiques, comme celui des articles publiés par les instituts de recherche ou les organismes de prospective de l'État, montre en effet une abondance d'analyses concernant le RMI, ce qui donne l'impression que le dispositif français des minima sociaux se limite à cette seule prestation.
En ce qui concerne les autres minima, on dispose uniquement de quelques études sur l'ASS ou l'API, alors que certaines allocations sont entièrement ignorées : c'est le cas de l'allocation d'insertion, de l'allocation veuvage, du minimum vieillesse ou encore du minimum invalidité. Dans d'autres cas, des pans entiers d'analyse sont sous étudiés : notamment, la question du retour à l'emploi des bénéficiaires de l'AAH ou du minimum invalidité est totalement passée sous silence, les organismes de recherche classant définitivement les bénéficiaires de ces allocations dans la catégorie des inactifs 29 ( * ) .
L'information concernant les neuf minima sociaux dépend, à ce jour, d'une multitude de directions, voire de ministères différents :
- au sein des administrations centrales, la direction générale des affaires sociales (DGAS) est uniquement responsable du RMI, de l'API et de l'AAH, les prestations délivrées aux chômeurs en fin de droits (ASS, AER et allocation d'insertion) relevant de la direction générale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DGTEFP). La direction de la sécurité sociale (DSS) s'occupe, pour sa part, des prestations de solidarité du régime général de sécurité sociale (allocation veuvage, minimum vieillesse et minimum invalidité) ;
- au-delà du rôle général de collecte dévolu à l'INSEE, l'exploitation statistique des informations concernant les minima sociaux relèvent d'au moins deux directions différentes, la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) et la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES). Des travaux ont également été menés à la direction de la prévision, concernant les effets de seuils créés par le système de minima sociaux ;
- les droits connexes aux minima sociaux relèvent de ministères extérieurs aux deux ministères sociaux : tel est notamment le cas pour les aides au logement qui sont sous la responsabilité du ministère du logement ou encore de la prime pour l'emploi qui est administrée par le ministère des finances.
Votre rapporteur a été stupéfaite par le manque de coordination entre ces différents services et par les défaillances de la circulation de l'information entre eux. L'établissement du présent rapport a rendu nécessaire la reconstitution du panorama des minima sociaux à travers des informations fragmentaires, issues d'échantillons statistiques hétérogènes et datant de différentes années et de calculs établis selon des modèles aux hypothèses variables.
Or, le Parlement n'a pas, en lui même, les moyens d'une direction opérationnelle ou d'une direction statistique. Il n'a d'ailleurs pas vocation à se substituer à l'administration pour la réalisation de ce simple travail de collecte et de mise en forme de l'information.
Votre rapporteur estime donc qu'il est indispensable de désigner une direction unique pour le pilotage du système d'information sur les minima sociaux. Cela ne signifie pas nécessairement de confier à celle-ci la responsabilité des politiques elles-mêmes, mais de lui confier simplement celle d'assurer la coordination de l'information, législative, réglementaire et statistique en la matière.
Le caractère dispersé de l'information sur les minima sociaux explique également le fait qu'aucune diffusion des données d'enquête et des résultats d'études et de recherches ne soit réellement possible. On constate également que peu d'études externes sont commanditées par les pouvoirs publics à des équipes de recherche.
La mission de la direction pilote du système d'information sur les minima sociaux devrait donc s'étendre à l'animation de la recherche sur ces prestations. Elle devrait s'attacher à améliorer la diffusion des études existantes et des bonnes pratiques et à faire émerger de nouveaux thèmes de recherche, en ayant à l'esprit l'articulation entre analyse statistique et analyse sociologique, qui reste encore insuffisante à ce jour en France.
Enfin, il semble nécessaire de réviser l'appareil statistique lui-même : le bon sens voudrait en effet que les échantillons statistiques mis à disposition des chercheurs permettent d'identifier les bénéficiaires de l'ensemble des minima et que les modèles de calcul utilisés par les directions statistiques comprennent des informations sur ces mêmes minima, et non pas - comme c'est le cas aujourd'hui - sur le seul RMI.
En effet, les enquêtes générales auprès des ménages, comme l'enquête Emploi, repèrent insuffisamment la population des allocataires qui échappe d'ailleurs en partie au champ même des enquêtes statistiques auprès des ménages, celles-ci ne portant que sur les ménages habitant dans des logements ordinaires.
De ce point de vue, votre rapporteur rejoint l'analyse de la commission présidée par Martin Hirsch, selon laquelle ces sujets pourraient être approfondis par le Conseil national de l'information statistique (CNIS), afin de donner lieu à des propositions plus structurées.
b) Améliorer les moyens d'étude des trajectoires des bénéficiaires de minima sociaux
L'analyse du dispositif des minima sociaux met en lumière le caractère indispensable d'une étude et d'un suivi des effets de seuil et des phénomènes de désincitation à la reprise d'activité. Or, ce type d'étude nécessite de pouvoir suivre les mêmes personnes pendant plusieurs années, pour analyser leurs trajectoires.
Pourtant, aujourd'hui, les échantillons statistiques réalisés par les différentes directions statistiques et mises à la disposition des chercheurs sont totalement déconnectés d'une année sur l'autre : il s'agit en effet d'échantillons mis en place pour la réalisation d'enquêtes annuelles. De ce fait, les données recueillies ne sont pas entièrement comparables d'une année sur l'autre et elles ne sont, dans tous les cas, pas exploitables pour assurer une étude des parcours individuels.
Les seules enquêtes de trajectoires disponibles s'appuient donc sur des échantillons très ponctuels : on peut ainsi citer l'enquête « sortie du RMI » réalisée par l'INSEE sur un échantillon d'allocataires défini en décembre 1996 et uniquement suivie de deux étapes en janvier et septembre 1998 30 ( * ) ou encore l'étude sur la trajectoire des bénéficiaires de minima sociaux établie par la DREES en 2004 31 ( * ) , sur la base du fichier tenu par la CNAF des allocataires de RMI au 1 er janvier 2001.
Au total, la faiblesse des observations longitudinales crée une zone d'ombre sur les conséquences des politiques d'incitation à la reprise d'activité et sur les trajectoires de leurs bénéficiaires. Pour y remédier, il paraît nécessaire de demander à l'INSEE de travailler à la constitution de panels, sur le modèle du panel européen des ménages 32 ( * ) , permettant de suivre des groupes d'individus d'une année sur l'autre.
A l'heure actuelle, en effet, seul ce panel européen est susceptible d'apporter des éléments concernant l'évolution du pouvoir d'achat des ménages pauvres, mais sur une période d'observation qui reste assez courte (sept ans) et avec une relative imprécision liée à la fois au phénomène d'attrition (perte progressive d'individus suivis dans le panel) et au fait que les revenus suivis sont ceux déclarés par les ménages, ce qui conduit parfois à des variations aberrantes d'une année à l'autre.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'INSEE travaillerait sur la constitution d'un nouveau panel, coordonné au niveau européen, qui inclurait cette fois une enquête sur les prestations locales perçues par les ménages interrogés. Votre rapporteur ne peut qu'encourager l'INSEE à poursuivre dans cette voie, tout en insistant sur la nécessité d'engager une démarche identique au niveau national.
Il paraît notamment indispensable d'améliorer l'exploitation des fichiers tenus par la CNAF et de lui donner enfin - dans des conditions satisfaisantes de respect de la vie privée - une dimension historique, de façon à pouvoir analyser les éventuels allers-retours des bénéficiaires au sein des dispositifs de minima sociaux. A cet effet, un dialogue avec la CNIL doit impérativement être noué, pour lever les obstacles jusqu'ici soulevés par cet organisme à la constitution d'un fichier permettant le suivi dans le temps des allocataires du RMI.
* 29 Voir par exemple l'étude de la DREES sur les trajectoires professionnelles des bénéficiaires de minima sociaux (Études et Résultats, n° 320, juin 2004), qui écarte d'office les bénéficiaires de l'AAH de son champ d'investigation, en arguant des caractéristiques très particulières de leur situation vis à vis de l'emploi.
* 30 INSEE, Économie et Statistiques, n° 2001 6/7.
* 31 DREES, Études et Résultats, n° 320, juin 2004.
* 32 Le panel européen de ménages, créé par l'institut européen Eurostat, a permis de suivre un échantillon de ménages de 1994 à 2001.