2. Rétablir l'équilibre financier de la commune
Depuis 1997, la situation financière de la commune de Saint-Martin est très dégradée. Le préfet règle le budget de la collectivité, suivant les avis de la chambre régionale des comptes de la Guadeloupe, depuis huit ans. Après une diminution au début des années 2000, le déficit est à nouveau en progression depuis 2002.
Évolution de la situation financière
de la commune de Saint-Martin
(millions d'euros)
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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Déficit |
9,58 |
10,39 |
2,34 |
4,20 |
1,53 |
8,72 |
16,47 |
|
Évolution |
- |
+8,45 % |
-77 % |
+179 % |
-63 % |
+569 % |
+188,8 % |
Source : préfecture de la région Guadeloupe
Cette situation financière difficile s'explique par l'absence de mode de gestion normalisé au sein de la commune et par un problème ancien de gestion de l'eau potable, la commune n'appliquant que partiellement les préconisations de la chambre régionale des comptes.
L'encours de la dette de la commune s'élève ainsi à 18.829.283,92 euros au 1 er janvier 2004, celle-ci recourant librement à l'emprunt pour financer ses programmes d'équipement, sans mettre en concurrence les prêteurs.
a) Les ressources financières de Saint-Martin
Dans son rapport sur les ressources budgétaires de la future collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, la société Hélix consulting 60 ( * ) relève que la structure fiscale de la commune est marquée par un déséquilibre, les impôts directs représentant le double des taxes indirectes. Cette étude conclut à la nécessité d'une « égalisation fiscale », c'est-à-dire le rétablissement du principe de l'égalité de tous devant l'impôt, et d'une « clarification fiscale », pour laquelle la future collectivité d'outre-mer, si elle reçoit la compétence fiscale, devra définir des règles claires et précises d'application de la fiscalité.
L'étude évalue à 9,8 millions d'euros le manque à gagner pour la commune du fait du recouvrement incomplet des impôts directs locaux.
(1) La fiscalité directe
En 2003, la commune de Saint-Martin a perçu 5.130.800 euros au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et 181.500 euros au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Le produit de la taxe d'habitation s'est élevé à 1.543.200 euros la même année, la taxe professionnelle ayant quant à elle rapporté 5.546.300 euros à la commune 61 ( * ) .
Selon le rapport d'Hélix consulting, les taux de ces quatre taxes auraient augmenté de 55 % entre 1988 et 2003, afin de compenser la sous évaluation des assiettes foncières des propriétaires et des occupants.
Le rapport précité évalue par ailleurs le manque à gagner des quatre taxes à 10 millions d'euros pour la commune, en raison d'un recouvrement incomplet. La commune souhaite par conséquent valoriser ses recettes existantes par un meilleur recouvrement, les élus souhaitant bénéficier en cette matière du concours de l'Etat.
(2) La fiscalité indirecte
La taxe sur les carburants, dont le taux s'élève à 0,06 euros par litre, contre 0,13 euros dans la partie néerlandaise, est la taxe indirecte dont le produit est le plus important pour la commune (4.331.712 euros en 2004).
Viennent ensuite, par ordre décroissant :
- les taxes additionnelles aux droits de mutation (962.801 euros en 2004) ;
- la taxe de séjour (833.186 euros en 2004) ;
- la taxe sur l'électricité (712.267 euros en 2004).
(3) Les dotations
Les recettes de fonctionnement de la commune de Saint-Martin proviennent pour plus de 50 % des dotations versées par l'Etat et du transfert par la région d'une partie du produit de l'octroi de mer perçu en Guadeloupe continentale.
En 2004, le transfert au titre de l'octroi de mer s'est élevé à 9.724.447 euros et la commune a reçu 5.215.229 euros au titre de la dotation globale de fonctionnement.
b) Des dysfonctionnements de gestion persistants
La commune n'a pas mis en place de comptabilité des dépenses engagées pour les services administratifs et techniques. Les dépenses de fonctionnement connaissent par ailleurs une progression mal maîtrisée. Elles ont en effet augmenté de 12 % en 7 ans, alors que les recettes de fonctionnement n'ont progressé que de 7 % sur la même période.
Le déficit provient également d'une difficulté de gestion des dépenses de personnel, qui ont progressé de 17 % depuis 1999 et représentent 48 % des dépenses réelles de fonctionnement. Les effectifs municipaux se distinguent par un taux d'encadrement de 2 %, très inférieur à la moyenne nationale (8 %) et même à la moyenne des DOM (4 %).
La commune rencontre en outre des difficultés à mettre en place et à recouvrer des ressources propres telles que la taxe de séjour ou la taxe sur les locations de véhicules.
c) Le problème de la gestion de l'eau
L'île de Saint-Martin, qui ne dispose pas d'autres ressources en eau que la désalinisation d'eau de mer, a signé en 1984 avec l'UCDEM (Union caraïbe de dessalement de l'eau de mer ; groupe Véolia) une convention lui accordant une concession d'une durée de 35 ans pour produire 5.000 m 3 par jour, grâce à un système de distillation. L'eau est ensuite rachetée par la commune au prix de 4,17 euros/m 3 , pour être revendue aux usagers.
La commune a choisi de compenser la différence entre le prix de vente de l'eau aux Saint-Martinois et son coût de production, trois fois supérieur. Jusqu'en 1998, le conseil régional de la Guadeloupe accordait une subvention permettant d'équilibrer les comptes de la régie des eaux de Saint-Martin. La suppression de cette subvention de 2,28 millions d'euros en 1998 a provoqué le début de la crise financière de Saint-Martin.
Ainsi, en 2002, le déficit de la régie des eaux représentait 73 % du déficit total de la commune, soit 1,4 million d'euros. L'audit réalisé en 2004 par la trésorerie générale de Guadeloupe a mis en évidence les insuffisances du contrat établi pour la distribution de l'eau.
Pour résorber ce déficit, la chambre régionale des comptes a préconisé le remplacement du procédé actuel d'alimentation en eau potable par un dispositif moins coûteux, ou une augmentation du tarif perçu auprès des usagers.
En effet, le recours à la technologie de l'osmose inverse 62 ( * ) permettrait d'atteindre un coût de revient de 3,4 euros/m 3 , avec de surcroît une eau à température plus faible, réduisant le risque de légionellose.
d) Des perspectives d'amélioration
La commune a engagé plusieurs réformes destinées à améliorer sa gestion budgétaire. Elle a ainsi conduit une action conjointe avec les services fiscaux afin d'élargir l'assiette fiscale et d'optimiser ses recettes en améliorant le recouvrement des taxes. Elle s'astreint par ailleurs au respect du code des marchés publics.
Toutefois, la commune de Saint-Martin ne pourra s'extraire des difficultés budgétaires qu'elle rencontre depuis huit ans sans régler le problème financier de la régie des eaux .
Elle devrait en outre mettre en place une comptabilité des dépenses engagées et une gestion prévisionnelle des effectifs, et appuyer sa politique d'investissement sur des plans de financement pérennes. Elle pourrait également réaliser des économies grâce à une gestion active de l'encours de sa dette, en établissant à cet effet une stratégie financière au regard des taux d'intérêt et du profil d'amortissement de ses emprunts.
e) Le plan d'action de l'Etat pour le développement économique et social de Saint-Martin
Il conviendra de s'interroger sur la nécessité de mettre en place comme le souhaitent plusieurs élus de l'actuelle municipalité, lors du changement de statut de la collectivité, un plan d'aide à la restructuration financière de Saint-Martin.
* 60 Cette étude a été conduite à la demande de la commune de Saint-Martin.
* 61 Saint-Martin est la commune de Guadeloupe qui perçoit le produit de la taxe professionnelle le plus élevé.
* 62 Issue d'une technologie mise au point par la NASA pour purifier et recycler l'eau rejetée et consommée par les cosmonautes, l'osmose inverse est un procédé consistant à faire passer l'eau par une membrane ultra-fine (pores de 0,0001 micron), semi-perméable, qui retient la quasi-totalité des éléments indésirables.