B. COMMENT ACCROÎTRE CONCRÈTEMENT LE RÔLE DU PARLEMENT EN FRANCE ?
Actuellement, le Parlement dispose de deux leviers essentiels lui permettant de bien suivre l'application du pacte de stabilité :
- la LOLF ;
- l'article 88-4 de la Constitution.
1. Renforcer l'examen des programmes de stabilité
Tout d'abord, la LOLF prévoit que le gouvernement annexe les principaux éléments des programmes de stabilité au projet de loi de finances initiale, et que le débat d'orientation budgétaire (DOB), que le gouvernement peut organiser au dernier trimestre de la session ordinaire, est l'occasion d'examiner le respect des engagements européens de la France.
a) Les programmes de stabilité : quelques rappels
Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité à la Commission européenne au mois de décembre de chaque année.
Les programmes de stabilité, on le rappelle, ont pour bases juridiques l'article 103 du traité instituant la Communauté européenne et le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
b) La programmation quadriennale associée au projet de loi de finances initiale
La transmission à la Commission européenne des programmes de stabilité, au mois de décembre de chaque année, est en principe précédée de l'examen, par le Parlement, de leurs principaux éléments. En effet, l'article 50 de la LOLF, introduit par le Sénat en première lecture, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».
Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003. En pratique, ce document présente les mêmes données que le futur programme de stabilité. Le programme de stabilité est cependant plus détaillé, et accompagné d'une présentation « littéraire » plus conforme au « style communautaire ».
c) Faire du débat d'orientation budgétaire le lieu naturel d'un examen approfondi du respect des engagements européens de la France
La LOLF prévoit d'ores et déjà que le DOB, qui a été consacré et « organicisé » par son article 48, doit être l'occasion d'examiner la mise en oeuvre des engagements européens de la France dans le domaine de la politique budgétaire.
En effet, l'article 48 précité de la LOLF prévoit que le rapport présenté « au cours du dernier trimestre de la session ordinaire » par le gouvernement dans la perspective du DOB doit comporter « une description des grandes orientations de [la] politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ».
Votre commission des finances juge nécessaire de faire du DOB l'occasion d'un examen approfondi des engagements de la France vis-à-vis du pacte de stabilité , dans la continuité de ce qu'elle s'est déjà efforcée de faire, en consacrant dans ses rapports d'information préalables audit DOB des développements substantiels sur ledit pacte 52 ( * ) .
d) Une proposition de la Commission européenne (non reprise par le Conseil) : placer les programmes de stabilité en amont des procédures budgétaires nationales
Le DOB pourrait d'autant plus être l'occasion d'examiner le respect des engagements européens de la France si, comme la Commission européenne le propose dans son rapport précité de juin 2004 , les programmes de stabilité lui étaient présentés fin mai (et non début décembre comme aujourd'hui).
Selon la Commission européenne, cela leur permettrait de prendre en compte « les principaux éléments des [grandes orientations de politique économique (GOPE)], presque finalisées lors de la préparation du programme » 53 ( * ) .
Dans sa communication de septembre 2004 , la Commission européenne ne propose pas de dates , préconisant seulement « la révision du calendrier du volet préventif du PSC - concernant la soumission et l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence - en vue de le rendre plus compatible avec le processus budgétaire national ».
Cette proposition ne figure pas cependant dans le rapport précité du Conseil du 20 mars 2005.
2. Exploiter pleinement toutes les potentialités de l'article 88-4 de la Constitution
Par ailleurs, l'article 88-4 de la Constitution , qui a constitué une avancée très significative pour le Parlement, dispose que :
« Le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
« Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent ».
L'article 73 bis du règlement du Sénat prévoit ainsi que les propositions de résolution déposées dans ce cadre sont soumises aux mêmes règles que celles prévues pour les autres propositions de résolution.
Ces résolutions peuvent être adoptées avec ou sans débat en séance publique, conformément au dispositif prévu par cet article 54 ( * ) . La pratique actuelle devrait donc être élargie, l'initiative de proposer de tels débats revenant aux commissions des finances de l'une et de l'autre assemblées. On peut rappeler à cet égard que le Conseil européen suggère que les Parlements tiennent « un débat sur le suivi à donner aux recommandations formulées dans le cadre de la procédure d'alerte rapide et de la procédure concernant les déficits excessifs ».
Ainsi, votre commission des finances considère que ces deux instruments, le DOB et l'article 88-4 de la Constitution 55 ( * ) , doivent permettre aux commissions permanentes de contribuer utilement au suivi des engagements européens de la France en matière de finances publiques .
* 52 Cf. en particulier le rapport d'information n° 389 (2003-2004) présenté en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005.
* 53 En pratique, si le calendrier actuel des GOPE est maintenu, il ne pourrait s'agir que des recommandations de la Commission au Conseil, présentées au mois d'avril, et non des GOPE proprement dites, que le Conseil n'adopte qu'en juin ou juillet.
* 54 Le rapport de la commission compétente, comportant le cas échéant la proposition de résolution qu'elle a adoptée, devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de dix jours francs suivant la date de la distribution du rapport sauf si, dans ce délai, le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, le président de la délégation pour l'Union européenne ou le Gouvernement demande qu'elle soit examinée par le Sénat.
* 55 De même que certains outils moins spécifiques - question au gouvernement, organisation d'un débat en séance publique indépendamment de l'article 88-4 précité.