3. De trop nombreux objectifs et indicateurs d'activité ou de moyens
a) Des objectifs et indicateurs ne relevant pas de la mesure de la performance mais de l'information du Parlement
Un cinquième des 682 objectifs et 1.347 indicateurs analysés par votre commission des finances ne reflètent que l'activité ou le niveau des moyens alloués , au sens où leur évolution est corrélée à celle des moyens budgétaires à la disposition du responsable de programme. Ces objectifs et indicateurs d'activité ou de moyens , dont une liste d'exemples figure en annexe au présent rapport, ne trouvent pas leur place parmi les objectifs et indicateurs de performance destinés à mesurer l'efficacité de l'action de l'Etat au plan social et économique, la qualité du service rendu aux usagers ou l'efficience de la gestion.
Bien que ne relevant pas d'une démarche de performance, les objectifs et indicateurs relatifs à l'activité et aux moyens constituent cependant une information nécessaire au Parlement. S'ils ne trouvent pas leur place dans les développements des projets annuels de performance (PAP) relatifs aux stratégies, objectifs et indicateurs de performance, les futurs documents budgétaires devront par ailleurs comporter ces informations dans la justification des crédits au premier euro . Ceci est d'ailleurs prévu par la circulaire n° CM1-04-4600 du 3 décembre 2004 du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire aux ministres et secrétaires d'Etat, transmise à votre commission des finances :
« Une nouvelle étape doit désormais être préparée : celle de la justification des crédits au premier euro. En effet, conformément à la volonté du législateur organique, tous les crédits, quels qu'ils soient, devront être examinés, en abandonnant la distinction entre services votés et mesures nouvelles.
« La justification au premier euro est un outil d'explication des crédits soumis au vote du Parlement. Elle doit permettre d'établir un lien entre les crédits demandés et les déterminants de la dépense qui peuvent être soit physiques (nombre d'usagers, volume d'activité, superficie de bâtiments, etc.), soit financiers (déterminants d'une masse salariale, coûts unitaires de dispositifs d'intervention, etc.). Cette exigence nouvelle passe également par une présentation de l'emploi prévisionnel des crédits et des effectifs demandés. L'ensemble de ces informations, qui seront intégrées dans les projets annuels de performances, permettra aux parlementaires de mieux appréhender le contenu des programmes et les raisons de l'évolution des crédits inscrits au projet de loi de finances ».
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Détailler les informations relatives à l'activité : l'exemple de la mission « Recherche » Concernant les objectifs et indicateurs de performance de la future mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » étudiés notamment par notre collègue Maurice Blin , rapporteur spécial des crédits de la recherche, la circulaire précitée signifie que le PAP devrait comporter les informations suivantes, outre des données par établissement et par discipline : - le nombre des chercheurs et la pyramide des âges ; - le pourcentage des produits de la valorisation et des recettes d'origine communautaire dans l'ensemble des ressources ; - la part des contractuels dans les effectifs ; - le nombre et l'origine géographique des chercheurs et des étudiants étrangers. |
Parmi les objectifs et indicateurs d'activité devant figurer dans les PAP pour l'information du Parlement, et non en tant qu'instruments de mesure de la performance, votre commission des finances a notamment relevé :
- le taux de réalisation des actions de la stratégie nationale du développement durable (SNDD) relevant directement du ministère de l'écologie et du développement durable, ainsi que le taux de réalisation des actions relevant du SNDD ;
- le taux d'avancement des contrats de plan Etat-région ;
- le taux de couverture de téléphonie mobile ;
- le nombre de départements ministériels s'appuyant sur une démarche de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences pour définir leur politique de gestion des ressources humaines ;
- le taux d'effort moyen des ménages en locatif (c'est-à-dire la part du revenu affectée au paiement du loyer et des charges, avec ou sans les aides au logement) ;
- la part de la France dans les pays apportant une aide publique au développement ;
- l'évolution du nombre de contrats d'apprentissage : cette information est d'autant plus attendue qu'elle s'inscrit dans le cadre de la réalisation du plan de cohésion sociale.
Votre commission des finances a, toutefois, accepté certains indicateurs apparemment d'activité, mais reflétant effectivement la performance de la gestion au regard des précisions méthodologiques apportées dans le commentaire de l'indicateur. Par exemple, pour l'indicateur « Rythme de réalisation des inventaires et des catalogues » du premier objectif du programme « Patrimoines » de la mission « Culture », il a été pris en compte l'arbitrage en faveur de cette politique définie comme prioritaire, compte tenu des leviers d'action dont disposent effectivement les gestionnaires, par les actions de sensibilisation du personnel, de développement des catalogues partagés et de renforcement des contrôles techniques de l'Etat.
De même, votre commission des finances a considéré que pouvait être accepté l'indicateur mesurant l'effort de formation des conseillers prud'homaux pour atteindre l'objectif n° 5, au sein du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » de la mission « Travail », au regard de la nécessité d'améliorer le fonctionnement de la justice prud'homale et donc la qualité du service rendu à l'usager.
Par ailleurs, dans le cas très particulier du Conseil économique et social (CES) dont l'activité ne se prête pas à une mesure de la performance , votre commission des finances accepte que ne figurent dans le PAP que des informations (renforcées) sur l'activité du CES, non présentées sous la forme d'indicateurs, afin de permettre au Parlement de conduire un examen aussi approfondi que pour les budgets des autres missions.