2. Les trois catégories d'indicateurs, selon le Guide de la performance12 ( * ), au service du citoyen, de l'usager ou du contribuable
Selon le Guide méthodologique de la performance précité, les choix d'objectifs et d'indicateurs doivent correspondre aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables . Ces choix doivent traduire de manière équilibrée les trois dimensions de la performance :
- les objectifs d'efficacité socio-économique répondant aux attentes des citoyens . Ces objectifs visent à modifier l'environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non pas ce que fait l'administration (ses produits), mais l'impact de ce qu'elle fait (ses résultats socio-économiques). Les objectifs socio-économiques traduisent plus particulièrement la recherche de l' intérêt général ;
- les objectifs de qualité de service intéressant l' usager . L'usager peut être externe (utilisateur d'un service public) ou interne (service bénéficiaire d'un programme de gestion interne - gestion des ressources humaines de la mission, par exemple) assuré par un programme dit de « soutien » ;
- les objectifs d'efficience de la gestion intéressant le contribuable . Il s'agit :
*soit d'accroître les produits des activités publiques à moyens égaux ;
*soit de maintenir le même niveau d'activité, mais avec moins de ressources. Les objectifs d'efficience se rapportent donc à la productivité .
Les indicateurs dont est assorti chaque objectif pouvant traduire plusieurs dimensions de la performance, il a été jugé préférable de les classer entre les différentes catégories précitées : efficacité socio-économique, qualité de service, efficience de la gestion.
a) Les indicateurs d'efficacité socio-économique ou d'intérêt général
Il s'agit d'indicateurs mesurant le degré d'atteinte d'un objectif d'intérêt général. Ces indicateurs , aussi intéressants soient-ils, peuvent souvent se heurter à un problème d'imputation : l'action publique et, plus précisément, celle des services placés sous l'autorité du responsable de programme est-elle réellement - et dans quelle mesure - susceptible de provoquer une évolution sensible du résultat ?
Cette question - sur laquelle on reviendra plus loin 13 ( * ) - illustre la nécessité d'éviter tout dogmatisme en classant les indicateurs entre des catégories préétablies .
Sous cette réserve, peuvent être considérés comme des indicateurs d'efficacité socio-économique (ou d'intérêt général) :
- le taux de retour à l'emploi des personnes ayant obtenu un titre professionnel, par nature de contrat (durée indéterminée, durée déterminée, intérim). Cet indicateur figure dans le programme 3 (« Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques »), objectif n° 6, indicateur n° 3 de la mission « Travail ». Les titres professionnels dont il s'agit permettent à des actifs peu ou pas qualifiés d'accéder à une qualification reconnue dans le cadre d'une formation ou de la valorisation des acquis de l'expérience (VAE). L'indicateur proposé a pour objet de mesurer l'adaptation de la formation aux besoins du marché du travail . Pour autant, le contexte économique ne manquera pas d'influencer le résultat ;
- la mesure de la satisfaction de l'intérêt général ne doit pas se limiter à celle du niveau d'activité ou des moyens engagés 14 ( * ) , mais inclure la performance. Ainsi en est-il, dans le programme précité de la mission « Travail » (objectif n° 2, indicateur n° 2) pour le taux d'obtention de la qualification (en apprentissage) et le taux d'insertion après un délai de 27 mois. Un tel indicateur, ainsi composé de deux sous-indicateurs complémentaires, relie le « résultat brut » (la qualification elle-même) à son but réel (l'insertion) . Il est donc recevable, même si, là encore, le contexte économique doit être pris en compte pour « pondérer » le résultat ;
- pour la mission interministérielle « Sécurité », on trouve fort heureusement des indicateurs d'efficacité socio-économique. Ainsi, pour le programme « Police nationale » (action 2 : sécurité et paix publique), en est-il du taux d'élucidation des délits de voie publique (objectif n° 2, indicateur n° 2), même si les précisions méthodologiques mériteraient d'être affinées. En effet, selon l'avant-projet de PAP, « sont recensés les crimes et délits commis ou tentés, constatés par les services de police dans toutes les procédures judiciaires, transmises à l'autorité judiciaire et imputables à une personne entendue par procès-verbal, contre laquelle il existe des indices attestant qu'elle a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit ». Il reste à savoir à partir de quand les indices seront considérés comme suffisants. La même réserve pourrait être exprimée à propos de l'indicateur n° 2 du même objectif du même programme (évolution annuelle du nombre de faits élucidés de voie publique), étant précisé que ces deux indicateurs se complètent. Dans le même ordre d'idées, pourrait être cité le taux d'élucidation pour l'ensemble formé par les quatre grands agrégats de la délinquance 15 ( * ) , commun aux deux programmes de la mission « Sécurité » (« Police nationale » et « Gendarmerie nationale » 16 ( * ) ) ;
- en outre, dans le programme 3 (« Administration pénitentiaire ») de la mission « Justice », votre commission des finances propose le remplacement d'un indicateur mesurant l'activité (indicateur n° 1 de l'objectif n° 7 : délai moyen entre la notification par le juge d'application des peines et la date du premier entretien par un travailleur social) par un indicateur qualitatif, portant sur la régularité du suivi médico-psychologique des délinquants sexuels . Cet indicateur, suggéré par notre collègue Roland du Luart , rapporteur spécial des crédits de la justice, correspondait sans aucun doute à une attente de nombreux citoyens ;
- enfin, votre commission des finances vous propose d'ajouter, dans la mission « Aide publique au développement », pour l'objectif n° 2 du programme « Aide économique et financière au développement » un indicateur intitulé « Impact socio-économique de l'effort français en faveur de l'initiative pays pauvres très endettés (PPTE) » . Celui-ci comporterait notamment la part des annulations de dette octroyées par la France s'insérant dans le processus PPTE et la part des annulations PPTE de la France dans les annulations globales consenties dans ce cadre.
En définitive, les indicateurs d'efficacité socio-économique ou d'intérêt général se rapportent à une action d'ensemble, pas toujours rattachable de manière exclusive à un programme ou à une mission déterminée. En revanche, ces indicateurs sont souvent liés à une politique ou à un contexte plus global, peu maîtrisable par les pouvoirs publics nationaux. Ces indicateurs se heurtent aussi à la difficulté de la mesure objective de l'intérêt général . Ces difficultés ne condamnent cependant pas les indicateurs de cette catégorie qui doivent être complétés par d'autres types d'indicateurs.
* 12 Document précité, établi en « coproduction » par le MINEFI, les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).
* 13 Voir ci-dessous (I-A-4).
* 14 Voir ci-dessous (I-A-3).
* 15 Vols, y compris recels ; infractions économiques et financières ; crimes et délits contre les personnes ; autres infractions dont stupéfiants.
* 16 Le parallélisme entre indicateurs des deux programmes de cette mission demeure malheureusement l'exception (voir ci-dessous : II-C-2).