B. MIEUX IDENTIFIER LES PRIORITÉS POUR LE PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE
1. Réformer l'organisation administrative pour en permettre un meilleur pilotage dans le cadre de la LOLF
a) La mise en oeuvre de la LOLF : levier pour la réforme administrative et la réforme de l'Etat
De manière constante, votre commission des finances a estimé que la conduite de la réforme budgétaire devait se traduire par une rationalisation de l'organisation administrative, pour améliorer l'efficacité de l'action de l'Etat . En ce sens, la nouvelle nomenclature budgétaire ne devait pas être calquée sur l'organisation administrative mais constituer un levier pour son évolution dans le cadre de la réforme de l'Etat :
« Si la LOLF est, par la présentation et le vote du budget de l'Etat en grandes missions, un instrument d'affichage et de lisibilité du budget, c'est également un outil de réforme de la gestion publique : il s'agit du levier qui devrait amener la diffusion à tous les niveaux de l'esprit de responsabilité et de la culture des résultats, et qui devrait contribuer à rationaliser l'organisation administrative de l'Etat » 19 ( * ) .
Cette exigence de rationalisation implique que la définition des objectifs et des indicateurs de performance soit harmonisée entre des services dont les missions correspondent aux mêmes finalités, pour ne pas faire obstacle à une éventuelle coordination ou réorganisation future. En ce sens, les avant-PAP annexés au projet de loi de finances pour 2005 comportent plusieurs exemples particulièrement encourageants.
b) Des exemples d'harmonisation des objectifs et indicateurs de performance
(1) Une coordination souhaitable dans le domaine fiscal
L'effort d'harmonisation des objectifs et des indicateurs de performance doit tout particulièrement être salué dans le domaine fiscal , dans le prolongement des observations qu'avaient formulées, dans un rapport d'information paru il y a cinq ans, notre collègue Bernard Angels , rapporteur spécial des services financiers, sur les difficultés liées à la coexistence de deux réseaux chargés du recouvrement des impositions 20 ( * ) . Ce rapport d'information soulignait la complexité d'un système fiscal reposant sur deux réseaux non intégrés, relevant respectivement de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).
Du point de vue du contribuable, la DGI et la DGCP exercent des missions identiques. La nouvelle nomenclature budgétaire a traduit cette cohérence en établissant une mission unique. Mais, dans la mesure où l'organisation administrative repose actuellement sur deux réseaux fiscaux distincts, la mesure de leur performance globale implique qu'ils renseignent les mêmes indicateurs. Cette option permet de ne pas faire obstacle à un éventuel rapprochement futur entre la DGI et la DGCP, au prétexte que les indicateurs de performance seraient hétérogènes et les systèmes d'information incompatibles.
S'agissant ainsi du programme relatif aux finances locales de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », il convient d'observer que, pour l'atteinte de l'objectif n° 5 « Maîtriser les coûts de gestion des administrations financières », l'indicateur n° 1 « Taux d'intervention sur les recettes » - à savoir, les coûts budgétaires rapportés au rendement des impôts gérés par l'administration fiscale - provient des contrats d'objectifs et de moyens de la direction générale des impôts, puis de son contrat de performance. Il s'agit toutefois d'un indicateur commun à la DGI et à la DGCP . En outre, la construction de cet indicateur permet aussi de regrouper le taux d'intervention sur les recettes douanières, ce qui permet la constitution d'un pôle relatif au recouvrement des recettes. De manière similaire, l'indicateur n° 2 du même objectif mesure le taux d'intervention sur les dépenses.
Au sein du même programme, votre commission des finances salue également l'intérêt de l'indicateur n° 3 de l'objectif n° 2 « Faciliter l'impôt pour le citoyen » : il s'agit d'un indicateur consolidé, déjà utilisé par la DGI et la DGCP sur la base de mesures opérées par un prestataire interne et les corps d'audit internes au ministère , pour vérifier le respect des engagements pris par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en matière de réformes fiscales.
Concernant la mission « Remboursements et dégrèvements d'impôts », l'unicité de l'administration fiscale pour le contribuable se traduit également par une harmonisation des indicateurs mesurant le traitement efficace de demandes des contribuables 21 ( * ) , qu'il s'agisse des impôts d'Etat (en l'espèce, l'impôt sur le revenu) ou des impôts locaux (en l'occurrence, la taxe d'habitation).
* 19 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004), page 11.
* 20 Sénat, rapport d'information, n° 205 (1999-2000).
* 21 Les indicateurs proposés mesurent le taux de réclamations contentieuses traitées dans le délai d'un mois.