B. UN NIVEAU D'AIDES ÉLEVÉ AU REGARD DE NOS PARTENAIRES EUROPÉENS
1. Des aides comparativement importantes en France
Contrairement à une idée reçue, les aides à la presse ne sont pas propres à la France . Le régime français des aides à la presse se caractérise toutefois par le faible poids des subventions accordées à des projets - propres aux aides du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution.
Afin d'apprécier concrètement le niveau des aides à la presse en France, votre rapporteur spécial s'est appuyé sur une étude de législation comparée du service des études juridiques, dont les études par pays figurent en annexe au présent rapport d'information.
Les principales conclusions de cette étude très complète présentées ci-dessous montrent le caractère divers des aides à la presse en Europe, « en particulier dans les pays où le recul de la presse écrite face aux autres médias est moindre qu'en France » ainsi que le développe cette étude :
« Les mesures en vigueur dans dix pays européens, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse , ont été étudiées. Seuls, les dispositifs juridiques sont exposés, sans aucune appréciation de leurs effets.
« Pour chacun des pays sous revue, après un bref rappel des principaux indicateurs relatifs à la diffusion de la presse quotidienne payante, les aides directes et les principales aides indirectes sont présentées.
« Cette analyse permet de mettre en évidence :
« - l'absence d'aides directes à la presse en Allemagne, en Espagne, au Royaume-Uni et en Suisse ;
« - la similitude des dispositifs d'aides indirectes.
« 1) L'Allemagne, l'Espagne, le Royaume-Uni et la Suisse sont les seuls pays où la presse ne bénéficie d'aucune aide directe
« a) L'absence d'aides directes à la presse en Allemagne, en Espagne, au Royaume-Uni et en Suisse
« L'introduction d'un système d'aides directes à la presse est cependant envisagée en Suisse , où le Conseil national a adopté en septembre 2003 une proposition de modification de la Constitution fédérale tendant à l'insertion d'un nouvel article sur l'encouragement de la Confédération à la diversité et à l'indépendance des médias. Cet article pourrait constituer le fondement constitutionnel d'un nouveau régime d'aides sélectives à la presse, qui devrait alors être défini par voie législative.
« Par ailleurs, en Espagne , où la loi de finances pour 2001 a supprimé les aides directes accordées par l'État, dans certaines communautés autonomes, la presse bénéficie de financements publics au titre de la promotion des langues régionales.
« b) Les autres pays ont introduit des systèmes d'aides directes à la presse plus ou moins sélectifs
« En Autriche, en Belgique, au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Suède, la presse bénéficie d'aides directes . En Belgique, comme les aides directes relèvent de la compétence des communautés, il existe trois régimes distincts.
« Les dispositifs d'aide à la presse de ces six pays peuvent être regroupés en quatre catégories selon qu'ils prévoient des subventions non affectées et destinées à l'ensemble de la presse, des aides sélectives réservées aux publications les plus fragiles sur le plan économique, le financement de projets spécifiques, ou qu'ils combinent plusieurs caractéristiques.
« Au Luxembourg et dans la communauté française de Belgique, c'est l'ensemble de la presse qui bénéficie de fonds publics
« Au Luxembourg, les six quotidiens perçoivent chaque année une subvention identique, à laquelle s'ajoute une subvention par page rédactionnelle . Le nombre des pages rédactionnelles subventionnées n'est plus plafonné depuis 1999, de sorte que les petites publications ont perdu l'avantage relatif dont elles bénéficiaient auparavant.
« Dans la communauté française de Belgique, l'ensemble de la presse bénéficie actuellement de fonds publics , d'une part, au titre de la loi de 1979 tendant à maintenir la diversité dans la presse quotidienne d'opinion et, d'autre part, au titre de la compensation des revenus publicitaires de la télévision. Le système est toutefois en cours de réforme : un décret de la communauté française devrait prochainement préciser les conditions d'octroi des aides à la presse, qui devraient devenir sélectives.
« La Suède a mis en place un dispositif sélectif d'aide à la presse
« Le système suédois repose principalement sur deux dispositions : une subvention de fonctionnement est attribuée aux titres secondaires et une aide est versée aux journaux distribués par abonnement.
« La subvention de fonctionnement, dont quelque 80 titres bénéficient actuellement, est réservée aux journaux dont le taux de diffusion est limité, c'est-à-dire a priori aux titres secondaires, dont les recettes publicitaires sont faibles. Le montant de la subvention dépend du tirage, mais est plafonné, afin de favoriser les petites publications.
« Par ailleurs, une aide spécifique est réservée aux journaux distribués par abonnement. Versée aux messageries, qui la reversent aux éditeurs, elle dépend du nombre d'exemplaires distribués, selon un barème dégressif.
« Au Danemark, aux Pays-Bas et dans la communauté flamande de Belgique, l'aide à la presse est liée à la réalisation de projets particuliers
« L'Institut danois pour le financement de la presse quotidienne et le Fonds néerlandais pour le fonctionnement de la presse contribuent au financement de projets spécifiques. L'Institut danois pour le financement de la presse quotidienne est une fondation créée en 1970 par les organes de presse et financée à la fois par ces derniers et par l'État, tandis que le Fonds néerlandais pour le fonctionnement de la presse, créé en 1974 sous forme de fondation, a été transformé en 1987 en personne morale de droit public.
« Ces deux organismes soutiennent essentiellement des opérations d'investissement , le premier par des cautions apportées aux emprunteurs et des subventions, le second par des prêts et des subventions.
« De même, dans la communauté flamande de Belgique , où le gouvernement et le secteur de la presse sont liés par un protocole sur les modalités d'octroi des aides directes , les fonds publics alloués à la presse permettent le financement de projets particuliers : développement du multimédia dans le cadre du premier protocole, signé en 1998, et amélioration de la qualité rédactionnelle dans le cadre du deuxième, conclu en 2003.
« Le régime autrichien d'aide à la presse combine les caractéristiques de tous les dispositifs précédents et la communauté française de Belgique envisage l'introduction d'un tel système
« En Autriche, tous les quotidiens d'information générale bénéficient de la même subvention et des aides sélectives complètent cette subvention générale : les publications dont le tirage est inférieur à 100 000 exemplaires perçoivent des aides supplémentaires, qui correspondent à la moitié des crédits budgétaires en faveur de la presse.
« De plus, une troisième ligne budgétaire permet aux organes de presse d'obtenir des subventions pour couvrir diverses dépenses liées à l'amélioration de la qualité de leurs publications ( frais de formation des journalistes, recrutement de correspondants étrangers...).
« De la même façon, le texte en cours d'élaboration dans la communauté française de Belgique prévoit d'affecter une partie des aides aux publications disposant de faibles ressources publicitaires et une autre à des projets spécifiques (recrutement de journalistes, adaptation aux nouvelles technologies...).
« 2) Les dispositifs d'aides indirectes sont très comparables d'un pays à l'autre
« Ils reposent principalement sur la TVA et les tarifs postaux.
« Dans tous les pays étudiés - y compris au Royaume-Uni, où la presse est considérée comme une activité économique normale -, la presse bénéficie d'un régime de TVA favorable . Partout, le taux applicable à la vente de journaux est réduit, voire nul.
« Les tarifs postaux préférentiels constituent la seconde des principales formes d'aide indirecte à la presse. Toutefois, cette mesure n'est pas générale. De plus, elle apparaît moins importante que dans le passé, car, dans tous les pays membres de l'Union européenne, la libéralisation des services postaux s'est accompagnée d'une augmentation des tarifs appliqués à la presse.
« Il convient de mettre en évidence le cas de la Suisse, où les tarifs postaux favorables constituent la principale forme de soutien à la presse , même si ce régime n'a été reconduit que de façon transitoire, pour les années 2004 à 2007 . »
En conclusion de ces observations générales, l'étude de législation comparée conclut que « L'examen des régimes étrangers fait apparaître le cas très particulier de notre pays, où la presse bénéficie de multiples aides publiques ».
Sur la base de cette étude, votre rapporteur spécial a souhaité apporter son propre éclairage sur la presse quotidienne aux Pays-Bas et en Suède, en se fondant sur les observations recueillies lors de ses déplacements dans ces deux pays.
2. Le cas des aides à la presse en Suède et aux Pays-Bas
a) La presse quotidienne en Suède : aides sectorielles et maintien du pluralisme
Contrairement à la France, la lecture d'un quotidien national est généralisée en Suède : 88 % des Suédois âgés de 15 à 79 ans lisent un quotidien. Le tirage total de la presse quotidienne s'est élevé à 4,06 milliards d'exemplaires en 2003, en progression par rapport à 2002.
Après un important mouvement de concentration des titres, la plupart d'entre eux ont été présentés à votre rapporteur spécial lors de son déplacement à Stockholm comme étant « en bonne santé économique ». Les ventes s'opèrent principalement par abonnement. La concurrence des journaux gratuits (tirage total de Metro en 2003 : 370.000 exemplaires) n'est pas perçue comme mettant en cause la pérennité des titres existants.
S'agissant du régime des aides, la première différence notable entre la France et la Suède tient au mode de régulation du secteur : alors qu'en France le régime d'aides relève de la Direction du développement des médias des services du Premier ministre, la gestion du dispositif en Suède incombe à une agence, la Commission d'aide à la presse écrite. Elle a pour mission de protéger le pluralisme de l'offre sur le marché des journaux quotidiens.
Les aides directes (57 millions d'euros) comportent principalement deux volets, outre des aides temporaires et exceptionnelles aux investissements (2,8 millions d'euros) :
- d'une part, les subventions de fonctionnement (45 millions d'euros par an), versées à 80 titres en position minoritaire sur un secteur géographique donné (situation appréciée par un taux de diffusion inférieur à 30 %) et proportionnelles aux tirages ;
- d'autre part, une aide à la distribution (9,2 millions d'euros par an) pour les journaux distribués par abonnement, proportionnelle aux tirages suivant des tarifs dégressifs afin de privilégier les titres dont le tirage est le plus faible ; les bénéficiaires directs sont les messageries qui procèdent ensuite à un reversement aux éditeurs.
Votre rapporteur spécial a eu connaissance des débats en cours sur l'opportunité de faire évoluer un dispositif peu propice à la modernisation des titres les plus fragiles, dans un contexte d'évolution vers des duopoles de la presse quotidienne dans chacun des secteurs géographiques considérés.
b) La presse quotidienne aux Pays-Bas : accompagner les mutations économiques du secteur
Près des deux tiers des Néerlandais lisent régulièrement un quotidien, soit un tirage de 329 exemplaires pour 1.000 habitants en 2002. Le principal titre, De Telegraaf , a un tirage équivalent (767.000 exemplaires) à celui du premier quotidien français, Ouest France , ce qui le place au troisième rang européen après les quotidiens allemand Bild et britannique The Sun .
L'érosion de la diffusion totale au cours de la période 1998-2002 (- 5,1 %) est comparable à celle de la presse française (- 4,7 %). La presse quotidienne néerlandaise dispose cependant de recettes plus stables, du fait d'un mode de diffusion essentiellement par portage (90,2 %, contre 9,7 % pour la vente au numéro et 0,1 % pour la distribution postale). En outre, à la différence de la France, l'audience de la presse quotidienne est presque homogène selon les tranches d'âge (62 à 67 % entre 25 et 64 ans ; 53 % pour les 15-24 ans et 50 % pour les plus de 65 ans).
Le dispositif d'aides directes à la presse est géré non par le ministère en charge de la communication, mais par le fonds pour le fonctionnement de la presse, créé en 1974 sous forme de fondation et devenu une personne morale de droit public en 1987. Les ressources du fonds proviennent d'un prélèvement sur les recettes publicitaires des chaînes publiques de télévision et de radio, dans la limite d'un plafond de 4 %.
Les aides consistent en des prêts et des subventions aux quotidiens d'information politique et générale qui ne doivent pas être la propriété d'une association ou d'un parti. Les prêts et autres facilités de crédits sont réservés aux organes de presse dont la survie est menacée, qui ne peuvent pas obtenir d'autres financements et dont le projet démontre que l'exploitation redeviendra rentable dans un délai « raisonnable ».
Le fonds contribue aux projets suivants :
- le financement de projets (dans le cadre d'une réorganisation si ces opérations ne peuvent pas être financées par un prêt ainsi que, depuis juillet 2002 et pour une période limitée à 3 ans, pour le développement de la presse sur Internet dans le cadre d'un crédit annuel de 2,26 millions d'euros et de 180.000 euros par bénéficiaire) ;
- l'octroi de compensations aux titres à faibles ressources publicitaires ;
- le soutien d'actions mutualisées ;
- le financement d'études, liées à la restructuration d'une entreprise de presse ou aux objectifs généraux du fond.
Même si le soutien du pluralisme constitue l'un des objectifs du fonds, celui-ci vise prioritairement à accompagner les mutations économiques du secteur.