L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
AU MINISTÈRE DE
L'ÉDUCATION NATIONALE
I. LE DÉVELOPPEMENT CONTRARIÉ DE L'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE D'ÉDUCATION NATIONALE
A. L'ÉVALUATION CONSACRÉE
L'inscription de l'évaluation dans un texte législatif relatif à l'enseignement scolaire remonte à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 . Ce texte assigne à l'évaluation un double objectif : faire progresser le système éducatif et rendre compte à la Nation .
Il dispose, en outre, que l'évaluation s'applique à tout le système éducatif, des élèves jusqu'aux politiques nationales, sans pourtant conduire à une mise en concurrence des établissements et de leurs enseignants . A ce jour, le Code de l'éducation , dans sa partie législative, présente dix-huit occurrences du terme « évaluation ».
Pour être un facteur efficace d'amélioration du système scolaire, il est explicitement reconnu que l'évaluation doit bénéficier de moyens suffisants , du point de vue de la disponibilité des ressources, mais aussi des outils d'évaluation, et doit faire l'objet d'une réelle appropriation tant par les agents du système scolaire que par ses concepteurs, qu'ils appartiennent au pouvoir exécutif ou au pouvoir législatif.
Du côté des moyens, force est de constater que les organisations en charge de l'évaluation ont proliféré, la plupart au plus proche du système de pilotage de l'éducation nationale . Par ailleurs, même si leur quantification est délicate, les moyens financiers publics consacrés à l'évaluation de l'éducation nationale sont loin d'être négligeables.
Dans une acception large de l'évaluation , le ministère les a chiffrés, à la demande du Haut conseil d'évaluation de l'école, à 34 milliards de francs ( 5,18 milliards d'euros ) pour l'année 2000.
Mais cette somme recense, à tous les échelons du système scolaire, les activités ayant trait à l'évaluation, y compris la notation des élèves, les concours et les examens, et les inspections individuelles d'enseignants.
D'autres estimations plus ciblées, excluant ces dernières charges, conduisent à évaluer les moyens publics consacrés à l'évaluation à environ 700 millions de francs , ce qui, déjà, apparaît considérable et appelle vérification de l'utilité du dispositif ainsi financé.
B. L'ÉVALUATION CONTESTÉE
La question de l'appropriation de l'évaluation est, quant à elle, évidemment moins facile à circonscrire.
1. Des réticences théoriques...
Certains observateurs ont été jusqu'à contester la faisabilité même des évaluations de l'enseignement arguant des difficultés qu'il y a à cerner les objectifs, les résultats et les liens de causalité en oeuvre dans ce système.
De fait, la définition des objectifs du système scolaire consiste souvent à lui assigner des objectifs très larges qui constituent plus des affirmations de valeurs fondamentales ou des ensembles complexes d'objectifs que des cibles précisément définies. Du reste, les objectifs quantitatifs sont rares , sinon inexistants, celui de la loi d'orientation sur l'éducation de 1989, qui fixe que quatre élèves sur cinq doivent parvenir au niveau du baccalauréat, apparaissant plus comme l'exception que comme la règle.
Par ailleurs, il paraît délicat d'appréhender les résultats de l'enseignement scolaire , d'autant qu'ils ne dépendent pas seulement des acteurs de ce système.
En soi, la mesure des résultats est problématique . Ainsi, la seule mesure du nombre des diplômes observés ne peut rendre compte du savoir qui a été validé à un moment donné. En outre, l' identification des responsabilités en cause dans le système scolaire est tout aussi malaisée puisqu'il est constant que ce système est intimement imbriqué dans un contexte socio-économique avec lequel il interagit en permanence. Il n'est guère facile, par exemple, d'établir un lien direct entre les résultats scolaires et la gestion d'un établissement et d'en tirer des conclusions définitives sur un encadrement pédagogique optimal.
2. ... qui peuvent être dépassées...
Ces objections ne paraissent pourtant pas dirimantes . Des efforts de précision des objectifs sont souhaitables et très loin d'être irréalistes, comme le montre le mouvement en cours depuis l'adoption de la loi organique du 1 er août 2001, qui a conduit le ministre à donner davantage de précision à des objectifs mieux circonscrits.
En outre, des méthodes d'analyse sont disponibles pour approcher, comme dans d'autres domaines, les résultats de telle ou telle option de la politique d'enseignement. Même si leur fiabilité n'est pas totale, la continuité des évaluations offre en soi des repères comparatifs utiles tandis que le développement des expérimentations favorise l'évaluation.
3. ... au prix d'une forte volonté politique
Les principaux problèmes ne sont, en réalité, pas des problèmes de méthode. Ils semblent plutôt d'ordre institutionnel, ce dont témoignent la plupart des travaux réalisés sur l'évaluation de la politique d'éducation et de la recherche.
Dans un contexte où il apparaît que les champs de l'évaluation sont aussi nombreux que diversifiés, le premier, et grave, problème réside dans l'existence de « trous noirs » de l'évaluation , et tout particulièrement dans les difficultés rencontrées pour lier les performances avec la qualité des producteurs d'éducation, puisque l'évaluation de ceux-ci fait sérieusement défaut.
Un deuxième problème vient des insuffisances de la dynamique des processus d'évaluation . Malgré l'heureuse instauration du Haut Conseil de l'évaluation de l'école, la « machine évaluative » semble trop souvent tourner pour elle-même , peu accessible qu'elle est à la demande sociale et, parfois même, vécue comme coupée des producteurs du système éducatif, les ministres, les directions, les chefs d'établissement, les enseignants et, bien sûr, les usagers.