II. LES ACTIVITÉS D'ÉVALUATION
Comme le reconnaît très lucidement le ministère, on observe que toutes les activités qualifiées d'évaluation dans les réponses très complètes des directions ne relèvent pas du sens précis donné à cette démarche. De fait, de nombreuses activités mentionnées relèvent purement et simplement du suivi de gestion.
A. LES ACTIVITÉS D'ÉVALUATION DE LA DIRECTION DES SERVICES JUDICIAIRES
Pour rendre compte de ses travaux d'évaluation, la direction des services judiciaires mentionne l'évaluation des charges de travail des parquets généraux, la résorption des stocks dans les Cours d'appel et les travaux visant à améliorer la localisation des magistrats .
1. Les charges de travail des parquets généraux
Le premier domaine cité consiste à étudier les charges du ministère public dans les Cours d'appel.
Cette étude est censée contribuer à la réflexion sur l'amélioration du fonctionnement de la justice pénale , et s'inscrire dans le processus visant à assurer une meilleure adéquation des ressources aux besoins , afin d'apporter une réponse judiciaire dans des délais raisonnables.
L'ÉVALUATION DES CHARGES DE TRAVAIL DES
PARQUETS GÉNÉRAUX
Il s'agit :
d' élaborer la nomenclature de l'activité des parquets généraux , en intégrant leurs nouvelles missions liées, notamment, à la politique judiciaire ainsi qu'aux relations avec les autorités institutionnelles et le monde associatif,
d'intégrer dans la nomenclature les activités liées à la coordination de la réponse pénale et sociale, au sein des régions,
de déterminer les charges , par magistrat , en « équivalent temps plein ».
Une nomenclature exhaustive, composée de 14 rubriques réparties en 5 domaines d'activité (activité judiciaire, contrôle, administration, politiques pénales et judiciaires, autres), a été élaborée.
Les procureurs généraux ont été chargés d'indiquer, pour chacune des rubriques, la charge exacte de travail de chacun de leurs magistrats.
Les résultats ont été regroupés en quatre catégories de Cours, selon l'importance des effectifs de magistrats : de 3 et 4 magistrats ; de 5 à 9 magistrats ; de 12 à 19 magistrats ; 53 magistrats : Paris.
Afin de valider cette étude, les procureurs généraux ont été invités à faire connaître leurs observations concernant tant les grilles d'analyse que les résultats constatés. Les réponses obtenues doivent être prises en compte pour localiser les emplois de magistrats dans les parquets généraux. Le ministère indique cependant que, sans attendre la validation définitive de cette étude, les premiers résultats, qui font apparaître une importance considérable du temps consacré aux activités non juridictionnelles, ont été pris en compte dans le cadre des localisations d'emplois de magistrats . Il est ainsi mentionné que la création de 23 emplois de substitut général et de 5 emplois d'avocat général dans les parquets généraux, résultent directement de cet audit.
Cette analyse doit contribuer à définir
l'adéquation des ressources à la charge de travail et, à
terme, à adopter une mesure d'accompagnement de ces postes dans les
juridictions.
Réalisée à partir de ressources internes au ministère, sans recours à nul oeil extérieur, à partir d'un questionnement relatif aux charges de travail des magistrats, l'étude dont il s'agit ne témoigne à l'évidence pas d'une démarche d'évaluation de tel ou tel aspect de la politique pénale.
Consacrée à l'appréciation concrète des moyens du ministère, elle peut en revanche contribuer à améliorer sa gestion, et ses résultats sont susceptibles de concourir à une évaluation ultérieure.
2. La résorption des stocks dans les Cours d'appel
Le deuxième domaine évoqué concerne la question de la résorption des stocks d'affaires des Cours d'appel.
Plusieurs Cours d'appel ont, depuis des années, des stocks importants d'affaires.
Dans ce contexte, et conformément aux décisions prises dans le cadre des « Entretiens de Vendôme », la direction des services judiciaires a élaboré, au début de 2002, une procédure de conclusions de « contrats de résorption de stocks », mentionnée comme relevant des procédures d'évaluation mises en oeuvre par le ministère.
LA PROCÉDURE DES « CONTRATS DE
RÉSORPTION DE STOCKS »
Les chefs de la Cour d'appel qui souhaitent conclure un tel contrat doivent :
- adresser une demande,
- remplir une fiche d'évaluation, précisant notamment les objectifs à atteindre en termes de réduction des stocks, et de charges individuelles de travail pour les magistrats,
- joindre les conventions conclues avec les barreaux et la compagnie des avoués,
- joindre l'ordonnance de roulement,
- procéder à une évaluation annuelle, sur la base de la fiche d'évaluation et de ces divers documents, en concertation avec la chancellerie,
- informer l'assemblée générale plénière.
Ils doivent ensuite signer le contrat et, au début de chaque année :
- mettre à jour la fiche d'évaluation afin, notamment, d'intégrer les statistiques de l'année précédente,
- joindre les nouvelles conventions conclues avec les barreaux et la compagnie des avoués,
- joindre l'ordonnance de roulement,
- procéder à une évaluation annuelle, sur la base de la fiche d'évaluation et de ces divers documents, en concertation avec la chancellerie,
- informer l'assemblée générale
plénière.
Cette procédure est censée être étroitement articulée avec la détermination des moyens des Cours . En effet, si, à la fin du contrat, les créations d'emplois de magistrats qui auront été intégrées dans le décret de localisation, au début du plan, sont supprimées, les magistrats restent en surnombre dans la juridiction, jusqu'à résorption des premiers emplois vacants.
Jusqu'à présent, deux expérimentations seulement ont eu lieu (Aix-en-Provence et Douai), la direction des services judiciaires s'engageant à allouer aux deux premières juridictions concernées des moyens supplémentaires, à compter du 1 er janvier 2003 et pendant une durée de trois ans, renouvelable, au cours de laquelle celles-ci vont devoir atteindre un certain nombre d'objectifs, tant quantitatifs que qualitatifs, qu'elles ont préalablement fixés. Ces objectifs seront revus chaque début d'année, après concertation avec les services de la Chancellerie, afin de s'adapter aux aléas rencontrés l'année précédente et aux évolutions des contentieux.
Le ministère indique qu'il est apparu préférable de fixer la durée initiale du contrat à seulement trois ans, afin de permettre à la Chancellerie de n'être liée que pendant un temps relativement court et de lui donner la possibilité de renégocier le contrat, en fonction des résultats atteints.
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Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur ses mérites, il est évident que la procédure mentionnée appartient davantage au domaine de l'animation des services territoriaux du ministère qu'au champ de l'évaluation des politiques publiques.
La procédure est cependant à même de fournir d'intéressantes informations sur les conditions de fonctionnement des services judiciaires qu'une évaluation de la politique judiciaire devait pouvoir mobiliser.
3. La localisation d'emplois de magistrats
Le ministère mentionne, au titre des évaluations conduites par lui, le soin pris pour que, pour toute localisation d'emplois de magistrats, des évaluations soient réalisées, afin de doter les juridictions des moyens nécessaires pour mener certaines politiques, notamment celles dont le développement est demandé par la chancellerie.
LES « PRINCIPES » RETENUS EN
2002
Le ministère indique qu'en 2002, plusieurs principes ont été retenus pour la localisation de 398 emplois de magistrats.
Il s'est agi prioritairement :
- de renforcer les effectifs des Cours d'appel, tant au siège qu'au parquet général, notamment ceux des deux Cours d'Aix-en-Provence et de Douai, bénéficiaires d'un contrat de résorption de stocks (cf. point évoqué précédemment) ;
- de créer, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, une nouvelle chambre de l'instruction à Paris ;
- d'augmenter le nombre de magistrats placés afin, notamment, de compléter la composition des audiences correctionnelles collégiales, dans les tribunaux de grande instance qui ne disposent que d'un nombre limité de magistrats du siège, et de tenir compte de l'accroissement des charges induites par l'appel de la Cour d'assises ;
- de renforcer le siège et le parquet des tribunaux de grande instance, en particulier de ceux qui sont situés dans un département qualifié « politique de la ville » afin qu'un emploi puisse être affecté à mi-temps à cette politique ;
- de renforcer les effectifs des tribunaux de grande instance au sein desquels ont été récemment constitués soit un pôle économique et financier, soit un pôle santé ;
- de renforcer les services de l'application des peines des tribunaux de grande instance, parquets inclus, lorsque ceux-ci ont en charge d'importants centres de détention, afin d'améliorer le suivi et la réinsertion des condamnés détenus ;
- de créer des emplois de juges des enfants et de substituts, notamment pour accompagner la création des nouveaux tribunaux pour enfants, mettre en oeuvre les décisions prises par le Conseil de sécurité intérieure et améliorer la lutte contre la délinquance des mineurs.
En outre, mais sans qu'un lien évident les unissent avec les « principes » susmentionnés, le ministère apporte des précisions sur les méthodes de localisation des magistrats .
Les magistrats des cours d'appel
La charge des magistrats du siège de chaque Cour d'appel est évaluée par comparaison avec le calcul des moyennes nationales :
* des affaires civiles nouvelles ;
* des affaires pénales terminées (arrêts appels correctionnels, arrêts chambre de l'instruction et arrêts cours d'assises) ;
Il est également tenu compte :
* du stock des affaires d'assises ;
* des délais de traitement des affaires civiles.
La charge des magistrats des parquets généraux est évaluée par comparaison avec le calcul des moyennes nationales relatives aux arrêts :
* des chambres des appels correctionnels ;
* des chambres de l'instruction ;
* des cours d'assises.
Il est également tenu compte :
* du stock des affaires d'assises ;
* de la taille de la cour.
Pour les magistrats placés , il est tenu compte :
* du taux actuel de magistrats placés, par rapport au total des effectifs du ressort ;
* du taux de vacance d'emplois ;
* du nombre de petites juridictions dans le ressort, qui peuvent difficilement fonctionner dès lors que des emplois sont vacants et mettre en oeuvre la réforme de la détention.
Les magistrats des tribunaux de grande instance.
Les tribunaux de grande instance retenus pour l'obtention d'un emploi supplémentaire au siège doivent, en règle générale, répondre aux conditions suivantes :
* charges de travail individuel des magistrats du siège parmi les plus élevées ; celles-ci sont évaluées selon plusieurs critères :
- affaires civiles et commerciales nouvelles,
- affaires correctionnelles nouvelles,
* activité importante dans le cadre de la réforme de la détention non encore couverte après les localisations intervenues en 2000 et 2001.
Il est également tenu compte :
* de l'existence d'une Cour d'assises dans le ressort et du nombre d'arrêts rendus ;
* de l'existence d'un TASS et d'un tribunal des pensions, et du nombre de décisions rendues ;
* de l'évolution démographique entre 1990 et 1999 ;
* de l'existence d'un pôle économique et financier (Paris, Lyon, Marseille et Lille) ;
* de la qualification « département politique de la ville ».
Pour déterminer les charges de travail, en matière civile et correctionnelle, il est tenu compte de l'effectif budgétaire des magistrats du siège non spécialisés, mais également d'une fraction du nombre des magistrats spécialisés, juges de l'application des peines, juges d'instruction, juge des enfants et juges d'instance.
En effet, ces magistrats spécialisés participent, régulièrement, aux audiences civiles et correctionnelles du tribunal de grande instance, pour une partie de leur temps, qui dépend surtout de la taille de la juridiction concernée ou de spécificités.
Les juges des enfants.
Le mode de classement repose sur un critère principal , celui de la population de mineurs par magistrat .
Il est également tenu compte :
* de l'évolution de la population du département entre 1990 et 1999 ;
* du nombre de TGI dans le ressort du TPE ;
* de la qualification « département politique de la ville » ;
* du taux de criminalité pour 1.000 habitants ;
* de la part de mineurs dans le total des personnes mises en cause dans le département ;
* des taux de chômage départementaux : toutes populations confondues et moins de 25 ans.
Les juges de l'application des peines.
Le critère principal qui est retenu est le nombre de condamnés détenus par juge .
Il est également tenu compte :
* du nombre de décisions en milieu fermé ;
* du nombre de personnes suivies en milieu ouvert.
Les juges d'instruction.
Ils sont créés dans les tribunaux qui :
* ont en charge des dossiers exceptionnels à traiter (AZF à Toulouse, dioxine à Albertville, pôles économiques et financiers à Lille, Paris et Rouen, pôles santé à Paris et à Marseille, lutte contre le terrorisme à Paris) ;
* cumulent un nombre annuel d'affaires nouvelles et un stock, par magistrat, très important.
Les parquets .
La localisation repose sur un critère principal, le nombre d'affaires poursuivables par magistrat.
Il est aussi tenu compte :
* du nombre des alternatives aux poursuites ;
* de l'existence d'une cour d'assises et du nombre d'arrêts rendus ;
* de l'existence d'un pôle économique et financier, ou d'un pôle santé ;
* de l'existence d'un tribunal pour enfants ; plusieurs emplois sont réservés pour accompagner les créations des nouveaux tribunaux pour enfants ;
* du nombre de condamnés détenus dans le ressort ;
* de l'évolution démographique entre 1990 et 1999 ;
* du taux de criminalité départemental ;
* de la qualification « département politique de la ville ».
Toutes les demandes de création d'emplois adressées à la Chancellerie sont toujours préalablement étudiées, afin notamment d'accompagner le suivi de politiques menées par les juridictions.
La sous-direction des greffes étudie l'accompagnement en personnel à mettre en oeuvre dans les juridictions qui ont fait l'objet d'une localisation de nouveaux emplois de magistrats. Pour ce faire, un outil d'évaluation de la charge de travail des fonctionnaires a été réalisé, il s'agit d'« OUTILGREF », outil de Gestion et de Répartition des emplois.
L'objectif principal est de localiser les emplois budgétaires de fonctionnaires de toutes catégories nécessaires au fonctionnement des juridictions.
Cette énumération de critères de localisation des personnels du ministère, dont la pertinence et l'effectivité n'avaient pas à être vérifiées dans le cadre de ce rapport, relève également de la gestion courante des ressources du ministère plutôt que du champ de l'évaluation des politiques publiques.
Elle présente cependant, sous cet angle, quelques caractéristiques intéressantes . En particulier les liens entre des objectifs de politique judiciaire clairement énoncés - qui ne sont pas mentionnés - et la localisation des emplois n'apparaissent pas . Surtout, le thème de la localisation territoriale des emplois semble occuper une place décisive dans la problématique plus vaste de gestion des emplois du ministère alors que, si celle-ci devait être réellement conduite dans une perspective d'évaluation des politiques judiciaires, il est probable qu'elle déboucherait sur une attention prioritaire donnée à la nature des emplois.