Placer l'évaluation des politiques publiques au coeur de la réforme de l'État

L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
AU MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE
ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

I. LES MOYENS DE L'ÉVALUATION

Les moyens financiers et administratifs du ministère consacrés à l'évaluation des politiques publiques recouvrent, selon lui, à la fois le fonctionnement des services d'étude , et notamment de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, les études générales, le financement et la mobilisation de la recherche et de l'expertise , et, plus largement, le développement de l'observation de l'environnement.

Ces derniers moyens relèvent pour l'essentiel du fonctionnement des établissements publics de recherche, d'expertise ou statistiques, dont le ministère exerce la tutelle ou avec lesquels il dispose de partenariats, le plus souvent sous forme de conventions pluriannuelles d'objectifs.

Les moyens correspondants sont pour l'essentiel regroupés sous l'agrégat 31 du budget du ministère, qui correspond au périmètre de compétences de deux directions transversales, la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales, et la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale. Elles apportent toutes deux leur concours à la mise en oeuvre des politiques définies par les autres directions, ainsi qu'aux services de l'inspection générale de l'environnement. Au sein de cet agrégat, trois types d'actions sont identifiés comme participant directement ou indirectement de l'évaluation des politiques publiques.

Il est, en outre, indiqué qu'au-delà de cet agrégat, les études conduites par les directions sectorielles et par les établissements publics partenaires, concourent également à l'évaluation des politiques publiques.

A. LES MOYENS DU MINISTÈRE

En cumulant les dépenses budgétaires associées aux actions d'évaluation sur crédits de l'agrégat « Soutien aux politiques environnementales » et les crédits pour études générales présentés comme concourant à l'évaluation des politiques publiques, le total des moyens consacrés à l'évaluation s'élève pour 2002 à environ 30 millions d'euros (en crédits de paiement). Cette grandeur peut être rapprochée de l'ensemble des crédits votés au ministère qui s'élevaient cette même année à 769,4 millions d'euros. Le ratio obtenu apparaît élevé, mais cette situation provient sans doute de l'inclusion dans son numérateur de crédits n'ayant qu'un lien très indirect avec l'évaluation des politiques publiques.

1. Les actions entreprises dans le cadre de l'agrégat 3.1 « Soutien aux politiques environnementales ».

Le tableau suivant présente les moyens inclus dans l'agrégat 3.1 concourant à l'évaluation des politiques environnementales.

Dépenses budgétaires (millions d'euros)
Composantes de l'agrégat	2001	2002
Mobilisation de la recherche	12	11
Actions en matière de recherche	0,3	0,3
INERIS ^1)	2	2
AFSSE ^2)	0	0
Fonds de recherche scientifique et technologique	10	9
Développement d'un système d'information et d'observatoires	7	9
IFEN ^3)	7	8
Réseaux d'observations	0,1	1
Intégration de l'environnement dans les politiques publiques	8	7
Evaluation environnementale	8	6
AFSSE	0	0,5
Total	27	27
1. Institut national de l'environnement industriel et des risques 2. Agence française de sécurité sanitaire environnementale 3. Institut français de l'environnement Source : Ministère de l'Environnement

Le ministère identifie 27 millions d'euros de dépenses budgétaires au sein de l'agrégat au titre de l'évaluation sur un total de crédits de l'ordre de 218 millions d'euros.

Trois sortes d'actions intégrées à l'agrégat 3 1 concourent, selon le ministère, à l'évaluation des politiques environnementales :

Action 1 : Mobilisation de la recherche

Ces actions, de recherche scientifique et technologique , visent à élaborer et diffuser des bases et des références scientifiques en appui aux politiques publiques en environnement, ainsi qu'à valoriser les résultats de la recherche finalisée en environnement.

Les actions en cours s'inscrivent dans les décisions du comité interministériel de la recherche scientifique et de la technologie (CIRST) du 1 ^er juin 1999 et portent sur cinq grands thèmes : prévenir la pollution atmosphérique et réduire les impacts des transports terrestres ; gérer les ressources en eau et en sols ; préserver et gérer la biodiversité et le patrimoine naturel ; maîtriser les risques et protéger la santé humaine ; mobiliser les sciences économiques et sociales.

La contribution du ministère aux actions en matière de recherche comporte d'abord la participation financière à l'organisation de colloques et de séminaires scientifiques, ainsi qu'à la rédaction d'ouvrages de synthèse.

Elle est également conduite à travers les crédits alloués à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques au soutien des programmes de recherche conduits et développés par cet institut dans le domaine des risques.

Il est sans aucun doute hasardeux d'assimiler en bloc ces actions de recherche à des activités d'évaluation des politiques publiques d'environnement.

Action 2 : Développement d'un système d'information et d'observatoires

Il s'agit ici d'améliorer la connaissance dans le domaine de l'environnement. L'Institut français de l'environnement contribue à leur mise en oeuvre ainsi que les réseaux d'observation sur les thématiques particulières.

Les objectifs qui sont assignés à l'IFEN dans le cadre de son contrat d'objectifs 2002-2004 sont les suivants :

- consolider le système d'information sur l'environnement, en professionnalisant l'administration des données statistiques, en assurant l'extension des observatoires thématiques et en développant les enquêtes ;

- venir en appui aux politiques publiques, notamment par la production de statistiques et d'indicateurs, et en participant au réseau européen ;

- assurer le service public d'information sur l'environnement.

Les moyens de l'IFEN sont constitués des subventions de fonctionnement et d'investissement allouées à cet institut.

Par ailleurs, les moyens des réseaux d'observations recouvrent les subventions destinées à la mise en place de deux systèmes d'observatoires pour le suivi des conséquences du naufrage de l'Erika et l'Observatoire de la qualité des sols (RMQS).

Les actions décrites correspondent davantage à des fonctions statistiques qu'à des travaux d'évaluation.

Action 3 : Intégration de l'environnement dans les politiques publiques

Elle recouvre les moyens consacrés à promouvoir la prise en compte de l'environnement dans le processus d'aménagement et d'équipement du territoire et l'intégration de la dimension environnementale dans les grandes décisions d'infrastructures.

A cette fin, le ministère participe aux « instructions mixtes », c'est-à-dire au recueil de l'avis des administrations concernées par des procédures d'aménagement, avant leur mise à l'enquête publique.

Les crédits concourant à cette action recouvrent la formation des commissaires enquêteurs, l'élaboration et le suivi des politiques, les instances consultatives ainsi que la mise en oeuvre de politiques en matière d'environnement territorial.

2. Les moyens consacrés aux études générales

Le tableau ci-dessous présente les crédits d'études générales du ministère.

Chapitres et articles	2001 (M€)		2002 (M€)
Libellé	Investissement (AP)	Fonctionnement	Investissement (AP)	Fonctionnement
Ch. 57-20 Art. 60 : Protection de la nature, sites et paysages	3,8	-	4,5	-
Ch. 57-20 Art. 70 : Fonds gestion milieux naturels	6,1	-	7,7	-
Ch. 34-98 Art. 50 : Politique de l'eau	-	0,1	-	0,1
Comptes d'affectation spéciale (Fonds National de Solidarité pour l'Eau, FNSE)	0,3		0,8
Ch. 57-20 Art. 10 : Développement et qualité de la vie, coopération, formation, économie de l'environnement	0,3	-		-
Ch. 34-98 Art. 06 : Evaluation environnementale et économie	-	3,1	-	2,3
Ch. 57-20 Art. 20 : Evaluation environnementale et économie	2,3	-	2,0	-
Ch. 57-20 Art. 50 : Prévention des pollutions et des risques	0,9	-	1,1	-
Total	14,6	4,4	16,1	3,2

La contribution des études générales à l'évaluation des politiques publiques est présentée comme double :

Elles permettent de collecter des informations ciblées sur l'effet des politiques publiques sur les comportements ou sur les dommages causés à l'environnement.

Elles permettent également d' élaborer et diffuser des guides méthodologiques ou des références scientifiques utiles à l'évaluation conduite par d'autres acteurs publics ou privés, notamment les collectivités locales et, à ce titre, d'éclairer l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques dans le domaine de l'environnement.

Cependant, un écart important entre les finalités mentionnées et l'objet des dépenses réellement engagées doit être constaté, de sorte que le contenu évaluatif des actions ainsi financées n'apparaît pas évident.

Dans le domaine de la protection de la nature et des paysages, les crédits d'études générales financent des études relatives à la création de parcs nationaux , à la préparation des plans de gestion des réserves naturelles et des sites classés, aux opérations grand site, à la connaissances des paysages, à la prise en compte de l'environnement dans le domaine agricole , aux inventaires des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique ou floristique, à l'élaboration des documents d'objectifs Natura 2000, etc.

Dans le domaine de l'eau et des milieux aquatiques , les études sont consacrées, en priorité, au renforcement des actions dans le domaine de la prévention des inondations , à l' amélioration de la connaissance des données sur l'eau et à la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole.

Dans le domaine de l'économie de l'environnement , les priorités sont l'étude des comportements des différents agents économiques, la poursuite de l'évaluation des coûts externes environnementaux (eau, transports, énergie), l'étude des coûts dans les domaines de la gestion des eaux et des déchets, les interactions agriculture - environnement.

Dans le domaine de l'évaluation environnementale , l'accent est d'abord mis sur la transposition des directives communautaires sur les études d'impact des projets (directive n° 97/11) et de celle relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, tant d'un point de vue juridique (loi et décret) que méthodologique (documents de référence, guides, ...). Il s'agit aussi de financer les réflexions les plus variées comme celles du groupe de travail européen sur la ville durable ou celles nécessaires à l'intégration de l'environnement dans les volets territoriaux des contrats de plan (projets d'agglomérations et de pays) et dans les documents d'urbanisme (Schéma de cohérence territoriale et Plan local d'urbanisme). Enfin, les études dans ce domaine sont censées répondre à la demande exprimée dans le domaine de l'appréciation des impacts des grandes infrastructures sur l'environnement.