CONCLUSION :
PRINCIPALES CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS DES
RAPPORTEURS
I. Vos rapporteurs veulent d'emblée souligner l'importance des enjeux qui s'attachent à la promotion de l' évaluation des politiques publiques .
La réforme de l'Etat est, de longue date, un objectif politique majeur dont le principe, à défaut des modalités, est consensuel. L'évaluation des politiques publiques a trop souvent été considérée comme un élément, parmi d'autres, de ce projet sans cesse évoqué mais trop parcimonieusement mis en oeuvre. Dans le présent rapport, la diffusion de l'évaluation, comme élément essentiel de toute réforme de l'Etat, est considérée à la fois comme une composante et comme un instrument de celle-ci.
En tant que telle , l'acclimatation réussie de l'évaluation des politiques publiques représenterait une novation majeure pour notre système politico-administratif. Elle ne peut intervenir qu'au prix d'une victoire sur les nombreuses forces qui lui font obstacle. Son premier apport doit être, plus encore que de hausser le niveau cognitif de l'action publique, de renforcer le fonctionnement de la démocratie en conférant aux décisions publiques un caractère plus transparent et participatif.
Sans qu'ils soient exclusifs, les liens entre le développement de l'évaluation des politiques publiques et la réforme de la « constitution financière » de la France qui a abouti à l'adoption de la LOLF doivent être mis en avant.
Avec la LOLF, l'évaluation acquiert en même temps qu'une consécration juridique constitutionnelle, le statut d'« ardente obligation » pour l'administration, dont les instruments de pilotage doivent être adaptés au nouveau contexte de gestion publique, mais, surtout, pour le Parlement qui devra démontrer sa propre capacité à évaluer les performances de l'action publique, notamment en adoptant une approche critique à l'égard des programmes et rapports de performances qui lui seront présentés par le Gouvernement. La LOLF peut favoriser ce renouveau du rôle du Parlement. Elle ne le dispensera pas d'entreprendre les efforts nécessaires. Le système d'évaluation des politiques publiques, que le rapport recommande d'institutionnaliser, sera en tout cas un instrument utile au Parlement.
II. Si l'évaluation des politiques publiques a jusqu'à présent connu plutôt l'échec que le succès, c'est, selon vos rapporteurs , en raison des modalités inadaptées de son institutionnalisation . Celle-ci leur semble être le facteur déterminant de tout développement satisfaisant de l'évaluation.
Les moyens consacrés à l'évaluation des politiques publiques ont été développés. Mais, dans l'ensemble, ils n'ont pas efficacement contribué à l'essor de l'évaluation.
A. L'évaluation a été développée à plusieurs niveaux sans qu'on puisse réellement parler, à ces niveaux, d'institutionnalisation de l'évaluation. Les ressources ainsi déployées n'ont que peu fait progresser l'évaluation.
Au niveau des ministères , l'évaluation est devenue une préoccupation et a été très largement vulgarisée. Cette préoccupation a fait naître soit de nouvelles missions confiées à des structures existantes (inspections, services), soit de nouvelles entités positionnées dans la structure hiérarchique des départements ministériels ou en dehors (Haut conseil de l'évaluation de l'école par exemple). Vos rapporteurs observent d'abord que ce processus est parfaitement légitime mais regrettent aussi, d'une part, qu'il se soit déroulé sans qu'une stratégie cohérente ne vienne l'inspirer, en dépit des travaux consacrés à l'évaluation par le Comité interministériel à la réforme de l'Etat, et, d'autre part, que son apport à l'évaluation des politiques publiques soit resté très limité. Sauf exceptions, généralement identifiables dans les évaluations réalisées par les organes placés à la périphérie des ministères, ceux-ci réalisent des travaux que leurs caractéristiques principales conduisent à ranger dans la catégorie des « auto-évaluations ». De telles réalisations, qui n'offrent que très peu de garanties de qualité pour leurs commanditaires (quasi-exclusivement, les ministres) ne peuvent, par nature, contribuer à la promotion de l'évaluation des politiques publiques, au sens du présent rapport. Ces derniers constats mis en regard de la situation de quasi-monopole de l'expertise par l'exécutif posent la question des moyens d'optimiser les ressources attribuées à celui-ci .
Vos rapporteurs souhaitent un meilleur partage de ces ressources . Ils invitent à ce que des décisions soient enfin prises à cet effet et rappellent à ce propos que deux voies sont possibles : la première consiste à donner aux services d'études des ministères leur autonomie , la seconde consiste à organiser les conditions de leur ouverture , autrement dit, de leur accessibilité aux citoyens et à leurs représentants.
Au niveau du Parlement , les essais de renforcement de l'institutionnalisation de l'évaluation se sont multipliés. Si, en effet, par nature, le Parlement exerce, à côté de sa fonction de législateur, une fonction de contrôle, il lui a semblé nécessaire de mieux organiser cette dernière mission et d'en dériver une fonction d'évaluation, qui a jusque très récemment été ignorée du droit positif déterminant les compétences du Parlement. La création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, bicaméral, n'a pas réussi à institutionnaliser l'évaluation par le Parlement. Les solutions qui lui ont succédé, la Mission d'évaluation et de contrôle, à l'Assemblée nationale, le Comité d'évaluation des politiques publiques, au Sénat, représentent mieux que des « solutions de repli », mais sans avoir encore entièrement permis de consacrer l'évaluation dans l'activité parlementaire courante. Le Parlement semble n'avoir pas encore pris la mesure des moyens qu'imposerait un développement satisfaisant de sa mission d'évaluation. En outre, un pan entier de l'évaluation des politiques publiques a été placé hors de portée du Parlement. La participation du Parlement aux procédures d'évaluation pluraliste et indépendante a été écartée. Il convient aujourd'hui de doter le Parlement de moyens institutionnels et matériels dédiés à l'évaluation, ainsi que l'a très justement proposé l'excellent rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par notre collègue Daniel Hoeffel, et de consacrer pleinement son rôle dans la procédure, que vos rapporteurs appellent de leurs voeux, appelée à, enfin, favoriser l'essor de l'évaluation des politiques publiques.
Au niveau des collectivités locales , champ que vos rapporteurs n'ont abordé que sous certains angles, les contraintes liées à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions ou encore à l'évaluation communautaire ont engendré de très forts besoins. Les régions semblent s'y être adaptées en dégageant des ressources spécifiques. Ces efforts et ces contraintes sont exemplaires et font contraste avec les libertés prises par les administrations centrales en matière d'évaluation. Pour autant, vos rapporteurs ne peuvent que relever la persistance des problèmes que rencontre l'évaluation au niveau local du fait de ses défauts d'organisation, patents dans le cadre de l'évaluation des contrats de plan et, plus globalement, d'un problème de conception. L'approfondissement de la décentralisation, qui devait comporter des prolongements en matière d'évaluation, suscite un renouveau de la réflexion sur ce point. Le renforcement de la démocratie locale et la complexification des compétences exercées par les collectivités appellent la structuration d'une évaluation des actions publiques exercées par les collectivités locales. Vos rapporteurs suggèrent un dispositif inspiré des réflexions de M. le Président du Sénat, plus adapté que celui envisagé jusqu'à présent. En outre, au niveau central, la territorialisation des politiques publiques et leur « co-administration » doivent être mieux prises en compte, de nombreux projets évaluatifs rendant ces niveaux d'action pertinents.
III - Un choix d'institutionnalisation en « toile d'araignée » est préférable à une institutionnalisation monolithique
Deux systèmes transversaux d'évaluation se sont succédé. Ils sont systématiquement décrits dans la littérature, y compris dans les présentations officielles, comme des dispositifs d'évaluation interministérielle, erreur 49 ( * ) à elle seule très significative d'une conception affadie de l'évaluation, qui explique pour une part importante l'insuccès final des deux formules expérimentées.
Aux yeux de vos rapporteurs , qui souhaitent rappeler les progrès méritoires que la ténacité de certains des animateurs de l'évaluation a permis, cet insuccès est attribuable à deux éléments principaux :
- un accès dénié aux commanditaires les plus « naturels » de l'évaluation, le Parlement et le peuple ;
- une évaluation située dans des enceintes , certes éminentes, mais en prise trop indirecte avec les lieux de définition et les acteurs chargés de la mise en oeuvre des décisions publiques .
Pour vos rapporteurs, le problème fondamental à régler est celui de l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques . Cette institutionnalisation doit permettre d'atteindre les objectifs de l'évaluation des politiques publiques au sens du présent rapport, c'est-à-dire d'une appréciation élaborée , pluraliste et participative portant sur les politiques publiques.
A cet effet, plutôt qu'une institutionnalisation privilégiant le choix de localiser l'évaluation dans une sorte de cathédrale, ou si l'on veut dans une enceinte nationale unique composée de « sages », ils recommandent une institutionnalisation en forme de « toile d'araignée » et réellement pluraliste .
La charge du pilotage de l'évaluation serait confiée à des Commissions de l'Évaluation . Leur nombre, qui devrait rester modéré pour ne pas nuire à la lisibilité du dispositif, serait déterminé en fonction des choix de découpage rationnel des différents domaines des politiques publiques.
La composition de ces Commissions serait dictée par le souci d'assurer leur pluralisme. Même si ces Commissions n'ont pas vocation à être des enceintes de délibération politique, le Parlement devrait y être représenté, dans des conditions telles que l'opposition puisse participer aux travaux des Commissions. A cet effet, trois membres seraient délégués par l'Assemblée Nationale et le Sénat, choisis parmi les parlementaires ou non, dont un par chaque assemblée, à la convenance de l'opposition. Six personnalités qualifiées et six membres nommés par l'exécutif complèteraient l'effectif des Commissions.
Le rôle des Commissions serait celui aujourd'hui exercé par le Conseil National de l'Evaluation, excepté pour les fonctions confiées à la Haute Autorité de l'Evaluation (v. infra ). Les Commissions seraient chargées d'animer et de piloter le dispositif d'évaluation mais elles ne procéderaient pas directement aux différentes évaluations, dont la charge incomberait aux instances d'évaluation , conformément à un schéma obéissant aux « bonnes pratiques » de l'évaluation.
Les Commissions nommeraient des membres des instances d'évaluation en respectant des critères définis, assurant le pluralisme et la qualité de leurs travaux. Les rapports des instances seraient publiés mais il appartiendrait aux Commissions de les discuter, d'en commenter les conclusions et d'établir les recommandations qu'ils leur inspireront. Plutôt que d'exclure a priori l'expression d'opinions dissidentes, il convient, au contraire, de garantir que celles-ci pourront librement s'exprimer à la demande des membres désireux de les formuler.
Les conditions de saisine des Commissions doivent permettre à l'évaluation d'être largement accessible dans la limite de considérations pratiques . Les saisines seraient directement traitées par les Commissions d'évaluation.
Celles-ci pourraient s'autosaisir, mais dans des proportions permettant aux autorités dotées de la capacité de saisine de voir aboutir leurs demandes. La saisine des Commissions serait largement ouverte, à l'exécutif (Président de la République, Premier Ministre, ministres), au Parlement (Présidents des assemblées, des commissions permanentes et des délégations parlementaires), au Conseil économique et social, au Conseil d'Etat, à la Cour des comptes, aux organisations syndicales nationales représentatives et, nouveauté majeure, au peuple, sous la condition de réunir un certain nombre de signatures.
Les Commissions exerceraient un « filtrage » des saisines en fonction de la qualité des projets évaluatifs soumis à elles, d'une hiérarchie des priorités établie en fonction des enjeux qualitatifs et quantitatifs des projets et de leur charge de travail. Un recours pourrait cependant être présenté à la Haute Autorité de l'Evaluation, en cas de refus.
Une fois le programme annuel arrêté, celui-ci devrait être mené à bien dans l'année, ce qui devrait permettre d'asseoir l'utilité des évaluations. Cette contrainte suppose que les Commissions soient dotées des moyens nécessaires et que ceux-ci puissent être délégués aux instances d'évaluation constituées par elles. Des moyens en personnel, financiers et les prérogatives nécessaires à tout travail d'évaluation (notamment en termes d'accès aux documents et données pertinents) devront leur être garantis.
IV - Nouer une relation fructueuse entre évaluation et démocratie participative
Notre démocratie est essentiellement représentative. Ce principe est posé sans ambiguïté par l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice... ». La prééminence de principe de la représentation s'exerce pleinement dans le domaine de l'exercice de la souveraineté nationale qu'est l'activité normative. Elle est alors entière. En revanche, l'expression directe du corps social est consacrée dans d'autres domaines par les principes éminents énoncés dans la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen et s'est trouvée juridiquement confortée par une série de dispositions destinées à lui assurer des prolongements concrets.
Sur le plan des principes, il faut mentionner les articles XIV et XV de la Déclaration de 1789.
Article XIV
Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.
Article XV
La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.
Pour ce qui est des aménagements concrets, une multitude de dispositifs adoptés au coup par coup ont donné quelque substance à ces principes, qu'il s'agisse de la reconnaissance d'un droit de pétition, de l'instauration par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 du Médiateur de la République, de la reconnaissance de l'activité des partis politiques ou encore des multiples mesures associant telle fraction du corps social à un stade ou à un autre du processus de décision publique.
Les besoins exprimés et ressentis d'une expression plus directe de l'opinion publique ont par conséquent pu trouver quelques prolongements dans un contexte politico-constitutionnel qui en reconnaît la légitimité de principe tout en n'y étant pas fondamentalement propice.
Vos rapporteurs estiment que l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques peut être l'occasion de donner une substance supplémentaire à notre démocratie participative et qu'elle peut grandement bénéficier d'un élan donné à celle-ci.
La contribution de la société civile au développement de l'évaluation des politiques publiques ne doit pas être négligée. Le désir d'organisations professionnelles ou de sections de l'opinion d'être mieux informées ou de participer au contrôle de l'action publique a engendré des initiatives. Dans un certain nombre de pays, elles ont débouché sur la création d'organes non institutionnels puissants.
Notre Délégation a consacré un rapport à l'information économique et sociale aux Etats-Unis dans lequel se trouvait décrit l'impressionnant potentiel d'appréciation des politiques publiques développées autour des Universités et des « Think tanks ». D'autres pays ont connu des développements intéressants de ce point de vue. Ainsi, le Canada s'est doté à la fin des années 80 d'un « Forum des politiques publiques », organisation non-partisane destinée à mobiliser les différents secteurs de l'opinion afin de discuter, plutôt que de rechercher le consensus, de l'efficacité des politiques publiques.
En France, de telles initiatives n'ont que rarement obtenu le soutien des pouvoirs publics. Un épisode exceptionnel doit toutefois être mentionné, celui ouvert par le rapport Lenoir-Baudoin Prot de juin 1979, qui peut être aussi considéré comme une tentative de démocratisation de l'expertise.
V - Garantir le respect des règles de déontologie et favoriser l'efficacité des évaluations
L'évaluation des politiques publiques est une démarche qui doit respecter quelques grands principes, qui sont constitutifs d'une réelle déontologie. Par ailleurs, les évaluations doivent pouvoir être efficaces.
Il importe par conséquent, tout d'abord, de définir les règles de déontologie applicables à l'ensemble du processus d'évaluation et de les inscrire dans notre droit positif . Les principes de pluralisme, d'indépendance et de transparence doivent trouver les multiples prolongements concrets qu'ils appellent. En particulier, la composition, les compétences et les rôles des différents animateurs de l'évaluation doivent être précisés dans des règles juridiquement sanctionnables. Parmi les nombreuses questions à traiter, il convient d'apporter toutes précisions utiles sur les rôles respectifs des commanditaires (les titulaires du droit de saisine), des pilotes de l'évaluation (les Commissions de l'évaluation) et des chargés d'évaluation (les instances d'évaluation).
Garantir l'efficacité des évaluations est une autre nécessité. Elle suppose, d'une part, que des règles favorisent le bon déroulement des travaux d'évaluation et, d'autre part, que l'utilité de ces travaux soit secondée par des dispositifs adéquats.
Dans la perspective de s'assurer de la déontologie des processus d'évaluation, mais aussi dans le but de favoriser l'efficacité de l'évaluation, vos rapporteurs recommandent, outre l'édiction de quelques règles essentielles, la création d'une Haute Autorité de l'Evaluation .
L'institution d'une Haute Autorité de l'Evaluation répond à plusieurs préoccupations :
Il s'agit, d'abord, de promouvoir les « bonnes pratiques » de l'évaluation .
Il s'agit aussi de favoriser l'efficacité de l'évaluation .
Les compétences attribuées à la Haute Autorité de l'Evaluation découlent de ces grandes missions. Elles doivent trouver tout leur soutien dans les modalités de composition de son collège et dans les moyens financiers, administratifs et juridiques qui devront leur être dévolus.
VI - Ouvrir le « monopole public naturel » d'informations publiques
Des mesures doivent être prises pour mieux satisfaire la demande sociale d'informations. L'information statistique fait l'objet d'un monopole naturel, au sens économique du terme. Par ailleurs, les conditions juridiques de l'accès à l'information publique sont lacunaires ou éparses.
En outre, les moyens financiers publics sont principalement alloués aux administrations dans le domaine de l'expertise.
Vos rapporteurs estiment nécessaire de prendre les mesures appropriées pour que ces différents biens publics soient plus accessibles et pour que la politique de développement d'une offre indépendante d'évaluation soit relancée.
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MODALITÉS D'INSTITUTIONNALISATION DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES |
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Modalités en vigueur |
Propositions des rapporteurs |
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I. ACTEURS DE L'ÉVALUATION |
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1.
Commanditaires
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- Premier ministre
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- Commissions de l'évaluation
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2. Organes d'animation de
l'évaluation
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Conseil national de l'évaluation (CNE)
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Commissions de l'évaluation |
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3. Organes de pilotage des évaluations |
Instances d'évaluation « inorganisées » |
Instances d'évaluation
« organisées »
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4. « Gardiens » de l'évaluation |
Commissariat général du plan (CGP) |
Haute Autorité de l'évaluation
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II. CARACTÉRISTIQUES DES ACTEURS DE L'ÉVALUATION |
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1. Commanditaires |
- Prédominance des ministères
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- Large ouverture
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2. Organes d'animation de l'évaluation |
Organe national unique |
Entre 6 et 10 commissions spécialisées par domaine
de l'action publique
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Composition : 14 membres - Prédominance de membres nommés « ès qualité » - Pluralisme limité - Absence du Parlement et des ministères. |
Composition : - 3 représentants de l'Assemblée Nationale (dont 1 à l'initiative de l'opposition) - 3 représentants du Sénat (dont 1 à l'initiative de l'opposition) - 3 membres du Conseil économique et social - 6 personnalités qualifiées - 6 représentants des ministres en charge du domaine |
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Compétences : - Filtrage des demandes d'évaluation - Proposition d'un programme d'évaluation - Proposition de nomination des membres des instances d'évaluation - Avis sur la qualité des travaux des instances
- Développement des méthodes.
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Compétences : - Arrêté du programme d'évaluation - Nomination des membres des instances d'évaluation - Formulation des conclusions et des recommandations. |
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Moyens : - Moyens financiers limités - Concours inorganisé du CGP - Prérogatives indéfinies. |
Moyens : - Secrétariat propre adapté, tant dans ses modes de composition que dans son effectif à l'accomplissement de ces missions - Prérogatives organisées : accès aux documents et à l'ingénierie nécessaires
- Recours direct au directeur général de l'INSEE,
garant de l'accès aux informations nécessaires
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3. Organes de pilotage des évaluations |
- Instances d'évaluation peu organisées - Pas de règles de composition - Pas de règles de fonctionnement hors publicité des rapports d'évaluation - Pas de moyens suffisants. |
- Instances d'évaluation organisées - Codification de la composition et du fonctionnement des instances conforme aux principes d'indépendance, de pluralisme et de transparence
- Mise en oeuvre des moyens nécessaires tant financiers
(rémunération des membres, crédits d'étude...)
qu'instrumentaux (accès organisé aux ressources
administratives).
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4. « Gardiens » de l'évaluation |
Nature : CNE CGP (Service du Premier ministre) |
Nature :
Haute Autorité de l'évaluation :
Autorité administrative indépendante.
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Compétences : mixtes - Secrétariat du CNE - Formulation des recommandations - Développement de l'évaluation |
Compétences : spécialisées - Evaluation de l'évaluation - Déontologie des prestataires de services - Centralisation et information relatives aux travaux d'évaluation disponibles
- Développement de l'évaluation
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Moyens : - Non déterminables précisément - Polyvalents - Fonds national de développement de l'évaluation en baisse constante. |
Moyens : - Secrétariat adapté aux missions
- Désignation d'un interlocuteur d'évaluation dans
chaque ministère
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* 49 Les deux dispositifs successifs d'évaluation étaient ouverts à d'autres acteurs que les ministères et pouvaient s'intéresser à des politiques autres qu'interministérielles, soit qu'elles ne relèvent que d' un ministère, soit qu'elles concernent d'autres administrations publiques, voire des agents privés.