- LA GENÈSE DU FNSE
I. L'ORIGINE DU FNSE
Pour mener sa politique dans le domaine de l'eau, l'Etat dispose
- de ses propres services et moyens budgétaires, d'une part ;
- des agences de l'eau, établissements publics administratifs de l'Etat, d'autre part.
Dans les années 90, cette situation se caractérise par un écart très important entre les moyens financiers, techniques et humains de l'Etat, d'une part, et ceux des agences de l'eau, d'autre part, et par la très large autonomie acquise au fil du temps par ces établissements vis-à-vis de l'Etat. Les moyens des six agences de l'eau réunies sont environ vingt fois supérieurs à ceux de l'Etat. Cet écart est fondamentalement dû aux différences d'attributions entre l'Etat et les agences, l'exercice des attributions des agences, essentiellement la « lutte contre les pollutions », étant nettement plus coûteux que celles de l'Etat, essentiellement la prévention des inondations et la police de l'eau. Quoi qu'il en soit, cet écart de moyens, amplifié par l'excès des redevances perçues par les agences sur leurs besoins de financement, conduit parfois l'Etat à se servir des agences comme si elles étaient de simples services déconcentrés pour mener certaines actions - ce qui affaiblit d'autant sa capacité d'exercer sa tutelle en général sur ces établissements - et comme sources de financement pour exercer ses propres attributions avec l'institution, en 1997, de fonds de concours versés par les agences à l'Etat.
L'institution du prélèvement de solidarité pour l'eau et la création du FNSE, à compter du 1 er janvier 2000, décidées dans le contexte des réflexions de la fin des années 1990 sur la fiscalité écologique, en général, et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), en particulier sont une perpétuation de ces fonds de concours, sous une autre forme et pour un montant double.
A. LES FONDS DE CONCOURS
1. L'instauration d'un premier fonds de concours en 1997
En 1996, pour disposer de moyens supplémentaires pour le programme pluriannuel de prévention des risques naturels d'inondation, le gouvernement a décidé d'abonder les crédits du budget général avec des fonds de concours versés par les agences de l'eau. Cette possibilité est ouverte par l'article 14 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964, modifiée, relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution 11 ( * ) : « l'agence [de l'eau] contribue, notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat, à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins et à la couverture de ses dépenses de fonctionnement ».
Selon l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, portant loi organique relative aux lois de finances, les fonds de concours relèvent d'une initiative de la partie versante 12 ( * ) . Dans le cas d'espèce, les parties versantes, établissements publics de l'Etat dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, étaient tout sauf volontaires mais leurs conseils d'administration ont néanmoins approuvé les versements de fonds de concours décidés par l'Etat.
Le montant total de ces fonds a été de 110 MF (16,77 M€). Ils ont été rattachés à l'article 30 « Subventions d'investissement ; gestion des eaux et des milieux aquatiques » du chapitre 67-20 « Protection de la nature et de l'environnement. Subventions d'investissement » et affectés à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues. Ils auraient permis une péréquation en faveur des bassins du sud et de l'ouest de la France où les risques d'inondation sont plus importants.
Ces fonds de concours ont de nouveau été versés en 1998. Selon le « vert » budgétaire, ils étaient destinés à financer les « opérations de restauration des cours d'eau non domaniaux et plans simples de gestion, les contrats de rivière et de baie, la restauration des milieux aquatiques ».
* 11 Désormais codifié à l'article L. 213-6 du code de l'environnement.
* 12 « Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public [...] sont directement portés en recettes au budget. [...]. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante [...] ».