ANNEXES
ANNEXE 1 - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES SUR LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU (FNSE) 1
ANNEXE 2 - OBSERVATIONS DU MINISTRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PÊCHE ET DES AFFAIRES RURALES 103
ANNEXE 3 - OBSERVATIONS DU MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE 107
A N N E X E 1
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(i) COUR DES COMPTES |
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RAPPORT SUR LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITE POUR L'EAU (FNSE) EXERCICES 2000 À 2002 |
(ii) octobre 2003
LR/RD37407
AVANT PROPOS
En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 3 ( * ) , M. Jean Arthuis, président de la commission des finances du Sénat, a demandé à la Cour des comptes, par lettre du 7 février 2003, une enquête sur le « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE), institué le 1 er janvier 2000 comme la deuxième section du compte d'affectation spéciale « Fonds national de l'eau » (FNE).
Les principales conclusions du rapport établi en réponse à cette demande sont résumées dans les paragraphes suivants.
De 2000 à 2002, 238 M€ de crédits ont été ouverts sur le FNSE et 118 M€ consommés. Pendant ces trois années, le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, impôt payé par les agences de l'eau et affecté au FNSE, a donc été environ deux fois supérieur aux besoins.
Au cours de cette période, les crédits du FNSE ont représenté environ la moitié des crédits gérés par la direction de l'eau. Parmi eux, les crédits d'investissement sont pour l'essentiel déconcentrés. Or cette direction, malgré des efforts méritoires, connaît mal l'emploi des autorisations de programme déléguées aux ordonnateurs secondaires - dont la plupart ne relèvent pas de son autorité -, à cause des insuffisances du système d'information comptable ou de sa mauvaise utilisation au plan local.
La solidarité géographique organisée par le FNSE a principalement joué entre la métropole et les départements, territoires et collectivités à statut particulier d'Outre-mer où environ 25 % des dépenses déconcentrées du FNSE ont été réalisées. Leur situation est il est vrai particulière, puisque l'Etat y pallie l'absence d'agences de l'eau. Dans la perspective notamment de l'application de la loi organique du 1 er août 2001, la question se pose de la bonne imputation des crédits, au titre soit de la solidarité avec l'Outre-mer, soit de la politique de l'eau, avec une alternative, pour les opérations d'assainissement, entre les budgets des ministères chargés de l'agriculture ou de l'environnement. La même question se pose au sujet des aides exceptionnelles de l'Etat engagées à partir de 2003 pour l'assainissement en Corse.
Grâce aux moyens apportés par le FNSE, la direction de l'eau, sous l'effet notamment de la directive cadre du 23 octobre 2000, a engagé au début de 2002 une refonte de l'organisation du recueil et du traitement des données sur l'eau. Par rapport aux objectifs de cette directive, des progrès importants restent à faire, sous l'égide de l'Etat, pour clarifier davantage la répartition des responsabilités et des financements entre la multitude d'entités participant à la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques.
Le FNSE a permis à l'Etat d'accroître ses interventions sur les milieux aquatiques, au nom de la solidarité. Dans ce domaine, selon les circonstances, la nature ou l'objet des opérations, les maîtres d'ouvrage peuvent être aidés par l'Etat ou par les agences de l'eau, établissements publics de l'Etat, ainsi que par les départements ou les régions. Bien que la loi de 1964 et le décret de 1966 pris pour son application, permettent aux agences d'intervenir pour la prévention des inondations, elles ne le font pas - au motif qu'il n'y a pas de redevance prévue à cette fin - sauf, indirectement, en aidant par exemple la restauration et l'entretien des cours d'eau ou la construction de barrages pour accroître les réserves d'eau. En pratique, les opérations visant à prévenir les risques d'inondation sont donc aidées seulement par l'Etat ; il en est de même pour la restauration et l'entretien des zones humides. En revanche, pour les autres interventions de l'Etat sur les milieux aquatiques, ses aides s'ajoutent, sauf exception, à celles des agences. La direction de l'eau a décidé, le 12 août 2003, de supprimer cette superposition dans certaines hypothèses. A contrario , dans tous les autres cas, la superposition des aides est appelée à persister, en dépit de ses inconvénients pour les maîtres d'ouvrage ainsi que du surcoût administratif et de la dilution des responsabilités qu'elle engendre.
Ces interventions sur les milieux, ainsi que les actions de lutte contre les pollutions diffuses, lancées ou amplifiées avec la création du FNSE, sont dépourvues d'objectifs préalablement définis et d'estimation de leur coût prévisionnel, ce qui rend difficile, sinon impossible, toute évaluation. La prochaine entrée en vigueur des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relatives à la « performance » appelle à cet égard un changement radical.
Dans le domaine des aides à l'assainissement des petites collectivités territoriales, aux aides de l'Etat s'ajoutent souvent celles des agences de l'eau et des départements : les maîtres d'ouvrage sont ainsi inutilement confrontés à une multitude de procédures et d'interlocuteurs. Pour les seules aides de l'Etat, pour certaines opérations, l'existence du FNSE a conduit à ajouter des crédits gérés par le ministre chargé de l'environnement à ceux du FNDAE, gérés par le ministre chargé de l'agriculture. L'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit la clôture du FNE au 31 décembre 2003 et donc de ses deux sections, FNDAE et FNSE : ce pourrait être l'occasion de clarifier les financements et les règles en ce domaine.
La suppression du FNSE soulève la question du maintien, ou non, du prélèvement de solidarité pour l'eau, impôt créé pour financer le compte d'affectation spéciale, que le projet de loi de finances pour 2004 affecte au budget général. Si la réponse à cette question relève évidemment du seul législateur, la Cour a relevé certaines caractéristiques discutables de cet impôt, son opacité et ses critères de répartition, et croit devoir souligner la complexité grandissante de la fiscalité ayant pour assiette les consommations d'eau, fiscalité qui comporte notamment une taxe jusqu'à présent affectée au FNDAE.
* 3 « La mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : [... ] 2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication... ».