EXAMEN EN DÉLÉGATION
Au cours de sa séance du 8 juin 2004 , tenue sous la présidence de M . Joël Bourdin , présiden t, la délégation du Sénat pour la planification a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Yvon Collin, rapporteur, sur les problèmes liés au développement économique du football professionnel.
M. Yvon Collin, rapporteur , a d'abord mentionné les raisons justifiant de consacrer un rapport parlementaire à l'analyse des problèmes liés au développement économique du football professionnel.
Il a remarqué que l'objet du rapport, initialement fondé sur la volonté, de portée limitée, d'expliquer le développement commercial du football, s'était trouvé, au fur et à mesure de l'avancement des travaux, enrichi par la nécessité, en particulier, d'identifier les raisons de la survenance de symptômes de crise et ce, en dépit de l'intervention d'un boom commercial, porteurs d'un véritable risque d'implosion du modèle actuel. Il a jugé cette perspective préoccupante, du fait des propriétés du football qui, spectacle, est aussi une activité sportive réunissant de nombreux pratiquants, forte de valeurs, et, dimension importante pour le Sénat, est aussi une activité d'animation locale économique et récréative, à travers le maillage serré du territoire par les clubs de football professionnel. Le risque de disparition du modèle traditionnel ne peut être conjuré qu'au prix d'une régulation beaucoup plus active que celle mise en oeuvre aujourd'hui. Cette régulation doit être européenne. Elle implique une meilleure institutionnalisation de la gouvernance du football. Enfin, a-t-il observé, les parlementaires sont sous la pression des revendications de certains responsables du football français, ce qui justifie pleinement d'explorer l'économie de ce secteur.
Concluant ces observations préalables, il a souligné que l'intérêt du Sénat pour le football constituait déjà une rupture avec une tendance au désengagement des pouvoirs publics d'un secteur que certains considèrent comme un domaine d'intervention réservé aux agents privés ou au seul monde du football. Il a remarqué que cette conception, relativement répandue, était discutable et débouchait sur l'idée que les pouvoirs publics n'ont pas à intervenir dans les affaires du football, sinon pour accorder des subventions ou des régimes dérogatoires en matière de prélèvements obligatoires. Il a insisté sur le fait que, même dans une optique libérale, l'intervention publique est justifiée lorsque le marché est défaillant, et que, pour le football, un certain nombre de décisions publiques devaient intervenir afin, d'abord, de concilier ses deux dimensions, commerciale d'un côté, culturelle et sportive de l'autre, mais aussi parce qu'en tant que secteur commercial, le football doit, comme tout secteur économique, respecter certaines règles du jeu et pouvoir compter sur l'application de ces règles.
M. Yvon Collin , rapporteur , a alors indiqué que les grandes lignes du diagnostic du rapport pouvaient se résumer comme suit : les déséquilibres financiers, économiques et sportifs du football sont le résultat des contradictions actuelles du football professionnel et d'une insuffisante régulation.
Ces défauts de cohérence s'illustrent d'abord dans une série de déséquilibres financiers.
L'accumulation des pertes de certains opérateurs et l'endettement croissant du secteur sont des paradoxes, compte tenu du boom commercial que le football a connu depuis une décennie, notamment du fait d'une envolée des produits commerciaux issus de la vente des droits de retransmission télévisée.
Le chiffre d'affaires du football européen s'élève à près de 8 milliards d'euros, dont environ 6 dans les cinq grands pays de football ; le chiffre d'affaires des clubs français de première division a augmenté sur un rythme annuel de 17 % entre 1995 et 2000 ; en 1990, les droits de retransmission télévisée du championnat français s'élevaient à 300 millions de francs ; ils sont aujourd'hui de l'ordre de 2,5 milliards de francs.
Malgré cette explosion des recettes commerciales, des déséquilibres financiers sont apparus et se sont amplifiés.
Les pertes de la Ligue 1, en France, ont atteint 166 millions d'euros en 2001-2002, et encore environ 150 millions en 2002-2003 ; en Italie, de 233 millions en 1998, les pertes sont aujourd'hui de 710 millions d'euros ; en Angleterre, le football européen le plus prospère, 114 millions d'euros de pertes ont été enregistrées en 2001. La situation réelle d'endettement du football professionnel en Europe n'est pas totalement connue, ce défaut de transparence des comptes étant significatif d'une absence de maturité économique du secteur, mais, au vu des pertes constatées, la croissance de l'endettement apparaît non soutenable.
Si la conjoncture s'est dégradée, cette situation est aussi la conséquence de problèmes structurels qu'il faut affronter.
Les déséquilibres financiers accumulés traduisent l'existence de déséquilibres économiques engendrés par une mauvaise gouvernance du football. Celle-ci cumule les défauts d'un système de rétribution qui exacerbe des comportements à risques et de l'inexistence de règles et de régulateurs capables d'imposer des disciplines indispensables. Enfin, s'il est vrai que les pertes accumulées ne seraient pas soutenables sans l'intervention « d'investisseurs à fonds perdus », ces interventions, si elles permettent de boucler comptablement les comptes, ne peuvent être jugées, bien au contraire, comme relevant d'une saine régulation.
On pourrait être tenté d'estimer que le financement des pertes par les « investisseurs à fonds perdus » est une solution satisfaisante, mais ce serait oublier les effets pervers, en termes économiques, de ces financements.
Les « investisseurs à fonds perdus » sur un marché sont des agents qui n'attendent pas de leurs investissements dans ce marché des retours financiers directement liés aux produits commerciaux qu'il engendre. Situation assez rare en économie, du moins quand elle est permanente, elle peut être le fait d'un « magnat », ou d'une entreprise, dont les intérêts financiers peuvent être satisfaits, mais indirectement, par la possession d'un club.
A priori, on peut estimer que c'est la liberté de ces investisseurs d'intervenir comme bon leur semble, mais cette appréciation tend à ignorer les effets induits, sur les équilibres économiques et sportifs, de ces investissements. En effet, ils entretiennent les déséquilibres économiques et financiers que connaît le football européen, et ils entraînent aussi des distorsions de concurrence sportive et économique, ce qui, pour une activité réputée désormais pleinement commerciale, est peu supportable.
Ces problèmes sont bien identifiés dans le cas des aides publiques. Lorsque les autorités européennes de la concurrence s'interrogent sur la question de savoir si une telle aide peut être jugée compatible avec les principes d'organisation des marchés et, tout particulièrement, avec les règles en matière de concurrence, le premier critère qu'elles appliquent est de vérifier si un « investisseur privé normal » aurait consenti cette aide. Un « investisseur privé normal » est quelqu'un qui attend de son investissement des recettes qui puissent le rentabiliser. L'application d'un tel critère obéit à un motif très fort : vérifier que la concurrence est effective et loyale pour que les marchés fonctionnent correctement, c'est-à-dire qu'ils assurent l'efficacité et l'efficience économiques.
Ces mêmes motifs devraient déboucher sur une approche identiquement rigoureuse du problème posé par les « investisseurs privés à fonds perdus ». Un débat doit s'engager et des solutions doivent intervenir pour prévenir les spirales inflationnistes et les déséquilibres de concurrence commerciale et sportive que ce phénomène engendre. La taxation des apports destinés à combler les pertes récurrentes ou la réduction des gains distribués sur les produits de la commercialisation des compétitions pourraient être envisagées.
M. Yvon Collin , rapporteur , a alors indiqué que sur d'autres points, il était sans doute possible d'aller plus vite pour restaurer les équilibres financiers et sportifs du football européen. Ayant souligné qu'une relation directe existait entre l'ampleur des pertes et l'inégalité des systèmes de rétribution financière des performances sportives, du fait de la « course aux armements » existant entre les clubs, il a remarqué que la somme des stratégies individuelles de différenciation débouchait inéluctablement sur des déséquilibres d'autant plus importants que l'espérance individuelle de gains est plus accusée.
Ayant mis en évidence le paradoxe selon lequel, dans le football, les adversaires sont des concurrents, mais aussi des partenaires, qui participent à une même compétition, il a considéré que le système d'incitation existant dans ce secteur devait tenir compte de l'ensemble de ces paramètres.
Face à une somme d'ambitions individuelles inconciliables, on peut imaginer qu'un régulateur intervienne pour rendre compatibles les stratégies individuelles des acteurs, mais cette voie est extrêmement fragile dans les faits, puisqu'elle suppose des arbitrages qui peuvent sembler arbitraires. C'est donc en amont qu'il faut intervenir, en modérant les ambitions, plutôt que d'opter pour des systèmes d'incitations susceptibles de les exacerber. Il faut, en particulier, plafonner le ratio entre les ressources attribuées respectivement au club le plus et le moins rétribué, à partir des produits résultant de la commercialisation des compétitions. Ce ratio-plafond devrait être en vigueur dans chaque pays en Europe pour des raisons évidentes tenant à l'internationalisation du marché du football.
M. Yvon Collin a poursuivi en estimant que si le bon dosage du système d'incitations se révélait essentiel, cela ne suffirait pas à prévenir un décalage entre les charges salariales et les ressources ordinaires des clubs. Pour préserver les équilibres financiers, il convient que la masse salariale de chaque club n'excède pas un plafond fixé par référence à des recettes correspondant à des anticipations réalistes. Un plafonnement de la masse salariale doit intervenir, règle de bonne gestion réclamée par certains responsables du football, mais dont l'expérience montre qu'elle doit être posée explicitement erga omnes afin que les clubs ne soient pas tentés de s'en exonérer pour acquérir un avantage compétitif. Le plafonnement de la masse salariale globale, s'il devait être adopté, devrait trouver un prolongement pour les salaires individuels, sans quoi une excessive segmentation du marché du travail, déjà largement à l'oeuvre, se produirait.
M. Yvon Collin a alors concédé que de telles mesures permettraient de prévenir les problèmes financiers des clubs, mais laisseraient subsister une difficulté majeure, l'absence d'équilibre sportif du fait de la très forte segmentation des pays et des clubs au regard des moyens financiers disponibles. Pour les pays, l'Angleterre est en tête, avec 1,7 milliard d'euros de chiffre d'affaires, la France fermant la marche, avec environ 650 millions d'euros. S'agissant des clubs, les vingt premiers clubs professionnels européens, sur un total d'environ 250 clubs pour les cinq grands pays de football, accaparent la moitié du chiffre d'affaires du football en Europe. Le premier club français est le 19e du classement.
Les inégalités entre les masses salariales des clubs européens devraient donc être plafonnées en niveau absolu en tenant compte notamment des différences de niveau des prélèvements obligatoires.
Une première étape consisterait à définir, au niveau européen, un « salary cap » à l'américaine, c'est-à-dire un plafonnement de la valeur absolue des coûts salariaux, globaux et unitaires, nets d'impôts.
Le sport américain offre l'exemple d'un sport extrêmement encadré où une série de règles ont été posées afin, d'une part, d'égaliser les situations des participants et, d'autre part, d'éviter les pertes. Les Etats-Unis, inspirés de libéralisme économique, ont entrepris ce qu'il faut pour concilier sport et commerce. Sans copier ce modèle, on peut du moins s'en inspirer.
M. Yvon Collin a estimé que ces propositions devaient être portées par les gouvernements européens, dont l'action doit être, plus globalement, un combat contre le processus de banalisation du football, qui est en marche depuis le milieu des années 90.
Ce processus de banalisation se traduit par deux phénomènes essentiels : l'assimilation du football à une activité commerciale comme les autres ; une certaine perte d'identité.
Sur le premier point, il a insisté sur les perspectives d'une logique de banalisation commerciale en soulignant que si la régulation nécessaire n'intervenait pas, il y aurait de fortes chances pour que le modèle européen traditionnel du football ne résiste pas. En particulier, un moment arriverait où les projets, nourris par certains, de constitution d'un championnat fermé regroupant les clubs de l'élite européenne verraient le jour. Cette évolution provoquerait l'effondrement du maillage régional de clubs qui est directement lié à des équilibres qu'il faut préserver.
Sur le second point, il faut relever les défis associés au maintien des valeurs identitaires propres au football, qui relèvent aussi parfois de problèmes très concrets, comme celui de la localisation d'activités et, tout particulièrement, de la place de la formation en Europe. Depuis l'arrêt Bosman de 1995, rendu par la Cour de justice des communautés européennes, toute une culture du football est menacée.
Pour ce qui est des valeurs identitaires du football, l'espèce de « babélisation » des clubs pose un problème, qu'en l'état du droit européen, il paraît difficile de résoudre par l'adoption de formules de quotas. Une consécration juridique de l'exception sportive s'impose. En outre, deux domaines d'action réservent sans doute déjà des marges de manoeuvre : la protection de la formation dispensée sur le territoire européen ; la réglementation des transferts de joueurs. Sur ces sujets, le règlement adopté par la Fédération internationale de football (FIFA), sous la pression de la Commission européenne, ne permet pas de prévenir les dérives qui risquent d'être :
- la délocalisation de la formation en dehors du territoire européen, qui devient une stratégie payante ;
- la survivance d'opérations de transferts qui, d'une part, sont l'occasion de pratiques commerciales problématiques et, d'autre part, donnent le sentiment pas très sain d'une « mercenarisation » des joueurs.
Deux voies d'évolution doivent être explorées : la mise en oeuvre d'un système de taxes sur les embauches de joueurs sortant de centres de formation localisés dans les pays où celle-ci n'est encadrée par aucune règle afin de lutter contre le dumping social ; un contrat de travail à durée limitée mais à temps imposé. A tout le moins, il faut s'assurer mieux qu'aujourd'hui que les règles relatives aux transferts sont respectées, en particulier celles concernant les indemnités versées à cette occasion.
Enfin, lutter contre la banalisation du football consiste aussi à entreprendre des actions en faveur de la reconquête, par le football, d'une image plus conforme à sa charge symbolique. Le football doit être propre, ce qui passe par des mesures visant à en faire un exemple dans la lutte antidopage ou contre la corruption. Le football doit être solidaire. S'il existe, en France, des dispositifs concrets traduisant cette solidarité, en particulier, la « taxe Buffet » sur les « droits-télé », à l'étranger, seule, l'Angleterre semble connaître un dispositif analogue. Il paraît justifié d'étendre le dispositif français en Europe. Un prélèvement, à un taux de l'ordre de 5 %, pourrait être appliqué dans tous les pays aux recettes de la commercialisation des compétitions de football et, par exemple, être affecté aux actions menées par l'Union européenne dans le domaine du sport, de l'éducation et de la jeunesse. Ce serait d'autant plus légitime que, d'un point de vue économique, les conditions de commercialisation du football conduisent à faire bénéficier celui-ci d'une sorte de rente, du fait de leurs modalités pratiques et de la position ultra-dominante du football sur le marché du spectacle sportif.
M. Yvon Collin, rapporteur, a alors souligné que les règles à instaurer appelaient une évolution du cadre institutionnel du pilotage du football. Les fédérations, les ligues et les confédérations internationales ont un rôle important à jouer, mais elles se révèlent être des organes peu aptes à définir une conception suffisamment précise de l'intérêt général et à mettre en oeuvre les règles nécessaires. Ceci est en quelque sorte consubstantiel à ce qu'elles sont, à savoir des cartels, sans force juridique très certaine, regroupant des acteurs aux situations très contrastées, avec des compromis peu satisfaisants et toujours fragiles, mais ceci est aussi le résultat d'une tendance à privilégier les activités de promotion par rapport à la régulation.
L'Union européenne aurait pu être l'acteur nouveau de cette régulation. Mais, si le projet de Constitution européenne lui confère enfin une compétence en matière de sport, il lui dénie aussi toute capacité à agir pour harmoniser les règles nationales. En bref, l'occasion semble manquée.
M. Yvon Collin a ainsi estimé que la constitution d'une organisation internationale interétatique, baptisée « Eurofoot », permettrait de mieux asseoir la gouvernance du football. Cette organisation devrait se voir confier, comme champ de compétences, l'ensemble des questions relatives à la régulation économique et financière du secteur. Elle interviendrait également pour prévenir et combattre les pathologies toujours envisageables : le dopage, la corruption.
Concluant sa présentation, le rapporteur a souligné que l'ensemble des mesures proposées dirigeraient le football européen vers un modèle nouveau, qui modifierait profondément quelques habitudes nationales. Il a estimé que le modèle national existant le plus proche de ce nouveau modèle européen est le football français, et qu'ainsi, contrairement à une idée répandue, la France était en avance par rapport à la plupart de ses voisins.
Il a cependant jugé qu'il ne fallait pas rester sourd aux revendications insistantes de certains responsables du football français. Rappelant leur teneur, l'accès à l'épargne publique, aujourd'hui interdit, une baisse des prélèvements obligatoires pour rejoindre le taux européen moyen, le déplafonnement des subventions publiques et la mise en place d'un organisme européen de contrôle de gestion, il a estimé que, sur ce dernier point, Eurofoot devrait jouer ce rôle indispensable en s'inspirant des règles proposées dans le rapport. Sur les autres points, il s'est montré plus circonspect.
Remarquant que les revendications des clubs étaient justifiées par l'idée de permettre au football français de retrouver une position compétitive plus favorable par rapport aux clubs étrangers, il a estimé que les pistes évoquées étaient, pour certaines, des plus contestables. En revanche, il a jugé possible de donner un peu plus d'allant aux clubs français sur la scène européenne en mettant en place un mécanisme de solidarité dynamique à leur profit. Un « fonds Europe » pourrait leur être destiné, alimentant des avances, remboursables en cas de réussite.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Joël Bourdin , président , a relevé la diversité des problèmes économiques posés par le fonctionnement du football, qui constituent autant de cas d'école. Il a souligné, en particulier, la pertinence de l'application de la théorie des oligopoles au secteur du football avec la nécessité, en ce cas, de définir des régulations adaptées.
M. Yves Fréville s'est rallié à cette approche, remarquant en particulier le pouvoir explicatif de l'approche de Baumol. Il s'est interrogé sur les prolongements à donner au problème des investissements à fonds perdus. Insistant sur la nécessité de préserver une certaine égalité au sein des cartels, faute de quoi ceux-ci se liquident, il a souligné la nécessité d'améliorer la transparence du football, notamment sur les plans comptable et fiscal, avant d'entreprendre une ouverture vers les marchés financiers.
M. Marcel Lesbros s'est déclaré préoccupé par les effets de l'inégalité des moyens entre clubs professionnels et par l'éventualité d'une rupture de la continuité existant entre les différentes strates d'exercice de ce sport.
Enfin, M. Jean-Luc Miraux a insisté sur la nécessité de protéger la formation dispensée par les clubs.
La délégation a ensuite adopté le rapport relatif aux problèmes liés au développement économique du football professionnel.