N° 332
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juin 2004
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur l' élargissement de la zone euro ,
Par M. Xavier de VILLEPIN,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Jean-Pierre Vial, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
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Union européenne. |
INTRODUCTION
L'entrée au l er mai 2004 de dix nouveaux États dans l'Union européenne pose la question de l'introduction de l'euro sur ce nouvel espace de 739 000 km 2 dans lequel vivent 74 millions d'habitants.
Dès lors qu'ils ont accepté l'Union économique et monétaire comme un des éléments de « l'acquis communautaire » , ces nouveaux États membres sont tenus d'abandonner leur monnaie nationale et d'adopter l'euro s'ils remplissent les critères de convergence définis par le traité de Maastricht qui avait été signé le 7 septembre 1992. Cela signifie que, à la différence du Royaume-Uni ou du Danemark, ils ne peuvent demander à bénéficier d'une clause d'exemption, et leur statut « d'États membres bénéficiant d'une dérogation », défini par l'article 122 paragraphe 1 du traité, ne peut qu'être provisoire.
Pendant la phase de pré-adhésion qu'ils viennent de traverser avant leur adhésion au 1 er mai 2004 à l'Union européenne, ces pays ont mis en place « l'acquis communautaire » de l'Union économique et monétaire (UEM). Ils ont notamment rendu leurs institutions compatibles avec les règles de l'UEM, par exemple par l'indépendance de leur Banque centrale ou par la libéralisation des mouvements de capitaux. Maintenant qu'ils entrent dans la phase d'accession à l'UEM, ils doivent poursuivre ou engager les politiques économiques qui leur permettront de respecter les critères du traité de Maastricht afin d'être qualifiés pour entrer dans la zone euro, grâce à un degré élevé de stabilité des prix, une situation saine des finances publiques, des taux de change stables ainsi que des taux d'intérêt à long terme convergents avec ceux de la zone euro.
Ce sont ces mêmes critères qu'avaient dû respecter les membres fondateurs de l'euro. Pour autant, les conditions dans lesquelles va se réaliser l'élargissement de la zone euro seront sans doute très différentes de celles qui avaient prévalu lors de la création de l'euro. Ces nouveaux États membres souffrent encore du demi-siècle d'économie dirigée qu'ils ont subi et les marchés seront sans doute moins enclins qu'ils ne l'étaient dans les années 90 à anticiper les effets de leur adhésion à l'euro.
Dans la procédure de sélection à venir des nouveaux États participant à l'euro, il reviendra à la Banque centrale européenne (BCE) un rôle majeur dans le cadre de la rédaction des rapports sur la convergence des pays candidats. Mais, sans attendre le moment de l'adhésion, les gouverneurs des banques centrales des nouveaux pays de l'UE sont déjà membres du Conseil général de la BCE, même s'ils ne seront membres du principal organe de décision, à savoir le Conseil des gouverneurs, qu'après l'adoption de l'euro par leur pays. Les experts des banques centrales des États membres sont également membres des comités du Système européen de banques centrales (SEBC).
Depuis quelques mois, une abondante littérature a été publiée sur le sujet, tant en France qu'à l'étranger. Il s'agit la plupart du temps d'articles d'analyse économique issus de milieux universitaires ou de grandes banques internationales. Quelques journalistes se sont essayés dans des éditoriaux marqués par une forme de pessimisme quant aux délais dans lesquels ces pays rempliront les critères leur permettant d'adopter l'euro. Quant à la Banque centrale européenne, elle a publié le 18 décembre 2003 une position de principe fort prudente qui invite les États candidats à n'envisager de rallier, d'abord le mécanisme de change européen, puis l'euro, qu'après avoir atteint un certain degré de convergence avec la zone euro.
Pour la zone euro elle-même, l'élargissement de l'Union ne va pas sans poser de nombreux problèmes dans la mesure où, dans un premier temps, douze pays de l'Europe élargie se plieront aux règles de l'euro tandis que treize resteront en dehors de la zone euro, même si, par le traité d'adhésion, des derniers doivent se soumettre à la coordination des politiques économiques de l'Union européenne.
La Banque centrale européenne a déjà devancé en partie ces difficultés en procédant à la modification de ses statuts pour éviter une paralysie du Conseil des gouverneurs. En revanche, le Conseil de l'économie et des finances reste soumis aux règles antérieures fixées par les traités en matière de coordination des politiques économiques et de surveillance multilatérale des politiques budgétaires. La règle de l'unanimité continue de s'imposer en matière fiscale et la Convention sur l'avenir de l'Europe n'a pas retenu le principe d'un renforcement des pouvoirs du Conseil dans le domaine de la politique économique.
Il résulte de ce constat que le calendrier d'adhésion à l'euro des nouveaux États membres dépendra de très nombreux facteurs soumis, non seulement aux décisions des autorités politiques, mais aussi à celles des acteurs économiques au premier rang desquels se trouvent les marchés financiers. Car les marchés auront à confirmer ou à infirmer les choix de politique économique que retiendront ces États pour parvenir à la convergence requise pour entrer dans l'euro.
La période de deux ans de présence dans le système monétaire européen, sans dévaluation, qui est exigée par le traité, sera, de ce point de vue, une période délicate au cours de laquelle des facteurs contradictoires pourront se manifester. Le risque d'instabilité monétaire sera alors très important et les erreurs de politique économique pourront être sévèrement sanctionnées. Pour autant, faut-il repousser à des échéances lointaines une adhésion qui apparaît comme le complément naturel, voire indispensable, de l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale, alors même que les avantages de cette adhésion seront très importants pour ces pays ?
La réponse est tout autant politique qu'économique, car, comme toute monnaie, l'euro est d'abord la manifestation d'une volonté politique.
Pour répondre pleinement à cette question, il faut aborder trois interrogations.
1°) Dans quelles conditions les nouveaux États membres de l'Union européenne pourront-ils rejoindre la zone euro ?
2°) À quelle date pourront-ils adopter l'euro ?
3°) Faut-il revoir le fonctionnement de la zone euro du fait de son élargissement ?
I. DANS QUELLES CONDITIONS LES NOUVEAUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE POURRONT-ILS REJOINDRE LA ZONE EURO ?
Le traité d'adhésion n'a pas modifié les règles de sélection des pays candidats à l'euro. Ces règles ont été définies par le traité de Maastricht en 1992 et elles n'ont pas été révisées depuis cette date. Or le contexte économique des pays susceptibles de participer alors à l'Union économique et monétaire était très différent de celui dans lequel s'inscrivent les pays d'Europe centrale et orientale. Ces pays viennent en effet de traverser une phase de transition extrêmement difficile et ils ont encore un rattrapage important à mener pour atteindre la convergence réelle avec les pays membres de la zone euro.
A. LES PAYS CANDIDATS DOIVENT SATISFAIRE À LA PROCÉDURE DÉFINIE PAR LE TRAITÉ DE MAASTRICHT
Le Conseil des ministres de l'économie et des finances du 7 novembre 2000 , sous présidence française, avait, en son temps, arrêté la manière dont les pays membres de l'Union économique et monétaire (UEM) doivent aborder l'élargissement de la zone euro : « Après l'adhésion, les nouveaux États membres ne seront pas en mesure d'adopter immédiatement l'euro : il leur faudra d'abord satisfaire à toutes les exigences pertinentes du traité, notamment aux critères de convergence de Maastricht, avant de finalement adopter l'euro. L'évaluation du respect des critères de convergence de Maastricht et les procédures applicables pour l'introduction de l'euro assureront l'égalité de traitement entre les futurs États membres et les participants actuels à la zone euro » (1 ( * )) .
L'article 4 du projet de traité d'adhésion indique que « chacun des nouveaux États membres participe à l'Union économique et monétaire à compter de la date d'adhésion en tant qu'État membre faisant l'objet d'une dérogation au sens de l'article 122 du traité CE » . Cela signifie que, contrairement au Royaume-Uni et au Danemark, les nouveaux États membres ne disposeront pas d'une clause « opt out » de non participation à la zone euro. Ils se trouveront dans la même position que la Suède, seul État membre à bénéficier, à la veille de l'élargissement, d'une « dérogation au sens de l'article 122 » . Mais pour autant, leur adhésion ne sera pas automatique et restera dans les mains du Conseil européen.
L'article 122 du traité CE a défini la procédure de sélection des pays participants à l'euro . Cette procédure repose sur les rapports faits au Conseil par l'Institut monétaire européen - maintenant la Banque centrale européenne (BCE) - et par la Commission, sur les progrès faits par les États dans l'accomplissement de leurs obligations pour la réalisation de l'Union économique et monétaire. Ces rapports examinent notamment si la législation nationale de chaque État membre, y compris les statuts de la banque centrale nationale, sont compatibles avec les statuts du système européen de banques centrales (SEBC).
Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, transmet alors ses conclusions sous forme de recommandations au Conseil des Chefs d'État ou de Gouvernement ; celui-ci décide, après consultation et avis du Parlement européen, quels sont les pays qui remplissent les conditions nécessaires pour l'adoption de la monnaie unique et quels sont les États membres qui font l'objet d'une dérogation. Il peut procéder, tous les deux ans au moins, ou à la demande d'un État membre faisant l'objet d'une dérogation, à la révision de la situation des pays n'ayant pas encore intégré la zone euro.
Pour adopter l'euro, les États membres doivent réaliser un degré élevé de convergence économique durable. Celui-ci est évalué sur la base des critères de convergence de Maastricht définis à l'article 121 du traité instituant la Communauté européenne et décrits dans un protocole annexé au traité.
Ces critères sont les suivants :
1. « La réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix » , ce qui exige « un taux d'inflation moyen, observé au cours d'une période d'un an avant l'examen, qui ne dépasse pas de plus de 1,5 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix » ;
2. « Le caractère soutenable de la situation des finances publiques ». Cela signifie que le Conseil considère, au moment de l'examen, qu'il n'existe pas de déficit excessif dans l'État membre concerné. Le Conseil décide s'il y a ou non un déficit excessif au vu :
- du rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) aux prix du marché, qui ne doit pas excéder 3 % ;
- et du rapport entre la dette publique et le PIB aux prix du marché, qui ne doit pas excéder 60 %.
Toutefois, afin d'évaluer la conformité à l'exigence de discipline budgétaire, il est tenu compte d'autres facteurs, tels que les progrès réalisés antérieurement dans la réduction du déséquilibre budgétaire et/ou l'existence de facteurs exceptionnels et temporaires contribuant à ce déséquilibre. Parallèlement, les États membres affichant un ratio dette publique/PIB supérieur à 60 % doivent ramener ce dernier à un niveau proche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.
3. « Le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre État membre » . Lors de l'évaluation du respect de ce critère, la BCE examine si le taux de change est proche du cours pivot par rapport à l'euro, en tenant compte également des facteurs ayant engendré, le cas échéant, une appréciation du cours de la monnaie. De même, une grande attention est accordée à la question de l'absence de « tensions graves ».
4. « Le caractère durable de la convergence ... qui se reflète dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme ». Cela signifie que, au cours d'une période d'un an précédant l'examen, l'État membre concerné « a eu un taux d'intérêt nominal moyen à long terme qui n'excède pas de plus de 2 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. Les taux d'intérêt sont calculés sur la base d'obligations d'État à long terme ou de titres comparables, compte tenu des différences dans les définitions nationales » .
En dernier lieu, cette évaluation prend en compte plusieurs autres facteurs, tels que « les résultats de l'intégration des marchés, la situation et l'évolution des balances des paiements courants et l'examen de l'évolution des coûts salariaux unitaires et d'autres indices de prix ».
Dans le cadre de la procédure d'examen qui sera menée par la Banque centrale et la Commission européenne, avec l'avis du Parlement européen, les pays candidats seront soumis aux mêmes critères d'inflation, de taux d'intérêt, de discipline budgétaire et de stabilité monétaire que les douze pays membres de la zone euro . Ces critères, selon la Banque centrale européenne, ne feront l'objet d'une interprétation « ni plus favorable, ni rendue plus difficile par l'adjonction de critères supplémentaires de convergence réelle ». Après délibération du Conseil européen, le Conseil des ministres de l'économie et des finances décidera finalement, au cas par cas, si les pays ont atteint la convergence requise par le traité.
* (1) Voir annexe.