INTRODUCTION
La présente initiative s'inscrit dans la perspective tracée par le rapport d'information de votre commission des finances intitulé « En finir avec le mensonge budgétaire » n° 485 (1999-2000), qui avait mis l'accent sur l'arbitraire des opérations de fin de gestion.
Elle a donné lieu à une visite sur place de votre rapporteur général, en l'occurrence, une entrevue avec M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du budget, en date du 16 mars dernier, dont l'objet était de se faire expliquer la façon dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait procédé à la clôture des comptes de l'exercice 2003. Elle a pu s'appuyer sur les informations contenues dans les réponses de la direction du budget et de la direction générale de la comptabilité publique à un questionnaire écrit de votre rapporteur général.
Il s'agit, à un moment critique de la gestion budgétaire, de vérifier le bien-fondé des multiples mouvements intervenant en fin de gestion, qui sont de nature à affecter le solde budgétaire.
L'objectif du présent rapport d'information est de faire le point de la situation de nos finances publiques afin de donner corps à cet « enchaînement vertueux » qui amène à discuter de la loi de règlement avant la loi de finances initiale pour l'année suivante, voire au moment du débat d'orientation budgétaire.
La démarche du présent rapport d'information consiste d'abord à commenter brièvement une vingtaine de tableaux et graphiques, relatifs à l'exécution du budget 2003, en s'efforçant d'attirer l'attention sur ce qui peut, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire pour 2005, servir de leçon pour le présent et permettre d'évaluer la marge de manoeuvre du gouvernement.
Pour compléter cette approche et compte tenu du moment où est présenté ce rapport, il a paru intéressant de porter à la connaissance du Sénat les premiers éléments d'information communiqués au Parlement sur l'exécution 2004 et, en particulier, sur les gels de crédits annoncés à la fin du mois d'avril dernier.
I. L'EXÉCUTION 2003 MARQUÉE PAR LA MAUVAISE CONJONCTURE
En dépit de la performance que constitue le respect d'un objectif de dépenses dans une conjoncture économique particulièrement déprimée, on ne peut que constater plus de 11 milliards d'euros de moins-values de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Il en résulte un déficit historiquement élevé et un accroissement très significatif de l'endettement.
Cette réalité ayant été prise en compte très tôt par le gouvernement, les résultats de l'exécution du budget 2003 sont en ligne avec la loi de finances rectificative et à ce stade, les comptes paraissent sincères.
La clôture de l'exercice 2003 a été fixée au 23 janvier 2004. Depuis un certain nombre d'années déjà, on se rapproche de l'objectif fixé par l'article 28 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que la durée de la période complémentaire à l'année civile ne peut excéder 20 jours .
Dans la même perspective, on assiste à une régression très nette des opérations de régularisation dont l'objet est de permettre de rectifier des erreurs matérielles ou de préciser des imputations budgétaires non connues au moment de l'engagement de la dépense.
Votre rapporteur général a examiné la liste des dépenses intervenues en période complémentaire sans relever d'anomalie , ce qui laisse penser, en attendant le verdict de la Cour des comptes, que l'exécution a toutes les apparences de la sincérité, même si quelques points méritent des commentaires.
Cette sincérité peut être illustrée par le fait que le budget exécuté est à peu de choses près celui voté dans la loi de finances rectificative n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 .
Le tableau ci-joint résume le déroulement de l'exercice 2003. Il permet de passer de l'autorisation parlementaire à l'exécution , du solde prévisionnel initial au solde définitif.
Budget de l'Etat pour 2003 :
de l'autorisation
parlementaire à l'exécution
(en milliards d'euros)
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DEPENSES |
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RECETTES |
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SOLDES |
(Hors CST) |
(yc CST) |
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Crédits inscrits en LFI 2003 |
273,8 |
Recettes nettes LFI |
228,2 |
Solde prévisionnel initial |
- 45,6 |
- 44,6 |
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Annulation LFR |
- 5,2 |
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Ouvertures LFR |
4,3 |
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Crédits ouverts nets LFR 2003 |
272,9 |
Recettes nettes LFR |
218,2 |
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- 54,7 |
- 54,1 |
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272,9 |
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Reports entrants |
11,3 |
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Autres annulations |
- 1,6 |
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Crédits disponibles 2003 |
282,6 |
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Dépense exécutée 2003 hors FDC |
273,8 |
Recettes nettes effectives |
217,1 |
Solde définitif |
- 56,7 |
- 56,9 |
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Moins values de recettes |
- 11,1 |
Dégradation du solde |
- 11,1 |
- 12,3 |
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Disponible au report sur 2004 |
8,8 |
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Rappel fonds de concours (FDC) |
4,5 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Dans ce tableau, qui n'est pas présenté chronologiquement (ce qui aurait conduit à partir des reports « entrants ») mais par origine (législative ou réglementaire) des mouvements de crédits, les premières lignes récapitulent les votes du Parlement et leurs conséquences en matière de solde budgétaire.
Le solde initial qui était, y compris les comptes spéciaux du Trésor, de 44,6 milliards d'euros dans la loi de finances initiale, est passé à 54,1 milliards d'euros en LFR pour s'établir à 56,9 milliards d'euros en exécution .
En outre, on peut faire deux constats :
- les crédits ouverts nets, tels qu'ils résultent de la loi de finances initiale 1 ( * ) , soit 273,8 milliards d'euros, sont identiques à la dépense exécutée ;
- la dégradation du solde , hors comptes spéciaux du Trésor, est, à la décimale près, identique à la moins value de recettes .
A. LE RALENTISSEMENT DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
1. La croissance du PIB en 2003 : 0,5 %, pour une prévision de 2,5 %
La croissance du PIB en 2003 a été de seulement 0,5 %, contre une prévision de 2,5 %, comme le montre le graphique ci-après.
La croissance du PIB de la France
(croissance annuelle, en %)
Sources : Insee ; projet de loi de finances pour 2003
Ce taux de 0,5 % correspond à la dernière estimation de l'Insee, publiée en avril 2004. Il est plus élevé que l'estimation d'octobre 2003, qui était de seulement 0,2 %.
Ainsi que ceci a été souligné dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003 2 ( * ) , si en septembre 2002 la prévision de 2,5 % était conforme au consensus des conjoncturistes, dès le mois d'octobre 2002, elle était devenue volontariste, le consensus n'étant plus que de 2 %.
Par ailleurs, dans le même rapport précité, votre rapporteur général, soulignait le risque que la croissance soit nettement inférieure au consensus.
* 1 On relève en 2003 :
• en février, un gel de 4 milliards d'euros de crédits initiaux,
• à la mi-mars, l'annulation de 1,4 milliard d'euros et le maintien du gel pour les 2,5 milliards d'euros restants ,
• fin avril, un gel de 6,7 milliards d'euros de crédits reportés de 2002,
• au début octobre, enfin, l'annulation de près d'un milliard d'euros .
Toutes ces annulations, ainsi que celles opérées par la loi de finances rectificative ont permis de faire face à 4,3 milliards d'euros de dépenses nouvelles .
Elles ont permis de financer cinq décrets d'avance intervenus au cours de l'exercice.
* 2 Rapport général n° 68 (2002-2003) Tome I de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances du Sénat.