2. Le champ de la simulation et le choix des critères de péréquation
Cette simulation a porté pour l'essentiel sur les communes de plus de 10.000 habitants entrant dans le champ d'application de la Dotation de solidarité urbaine (DSU). Votre rapporteur spécial est conscient du caractère restrictif de ce choix, car il élimine de son champ toute redistribution entre communes urbaines et rurales , ces dernières étant moins imposées et donc moins subventionnées implicitement par l'Etat ; mais il a tenu à respecter l'esprit des mécanismes actuels de péréquation qui traitent différemment les communes de plus de 10.000 habitants (via la DSU) et les communes de moins de 10.000 habitants (via la Dotation de solidarité rurale DSR).
a) Une péréquation reposant sur les critères de répartition de la DSU
S'agissan t des critères de redistribution entre communes de l'enveloppe à répartir, votre rapporteur spécial s'en est tenu aux critères actuels de la DSU, sans s'interroger sur leur pertinence et sans remettre en cause leur redondance.
Les critères incorporés dans l'indice synthétique de ressources et de charges de la DSU sont au nombre de quatre : inverse du revenu par habitant, inverse du potentiel fiscal par habitant, au titre des ressources ; proportion de logements sociaux et proportion de bénéficiaires de prestations logement. En fait, ces quatre critères ne sont pas réellement indépendants : le revenu moyen et le pourcentage de bénéficiaires de prestations logements sont des variables très fortement corrélées entre elles et pratiquement interchangeables, comme le montre le graphique 4-4. En revanche le potentiel fiscal par habitant est indépendant des trois autres critères 61 ( * ) On s'en est néanmoins tenu à ces quatre critères et à leur combinaison linéaire sous forme d'un indice synthétique . En revanche, il n'a pas été tenu compte des divers mécanismes qui se surimposent à cet indice dans le processus complexe de détermination de la DSU (coefficient multiplicateur tenant compte du rang de classement de chaque commune en fonction de l'indice synthétique ; prise en compte partielle de l'effort fiscal, élimination de la distribution du quart des communes les plus favorisées 62 ( * ) ).
Graphique 4-4
La proportion de
bénéficiaires de prestations logement dépend du revenu par
habitant
b) Une péréquation horizontale limitée aux dégrèvements partiels
S'agissant ensuite de la base des prélèvements à opérer , faut-il prendre en compte la totalité des ressources apportées par l'Etat en contre-partie des allègements de taxe d'habitation ?
On a retenu le principe suivant lequel seules les subventions implicites non péréquatrices devaient faire l'objet d'une redistribution (limitée). Si leur distribution entre communes s'apparentait à celle à laquelle conduirait l'application des critères de la DSU, il serait évidemment absurde de les redistribuer.
Les subventions implicites correspondant aux dégrèvements partiels sont clairement non péréquatrices , comme le montre le tableau ci-dessous des coefficients de détermination R², entre ces subventions implicites et les critères de péréquation de la DSU, tous très proches de 0. Ce résultat essentiel signifie que l'aide de l'Etat apportée à ce titre n'est pas automatiquement dirigée vers les communes à faible revenu ou à faible potentiel fiscal, mais bénéficie à celles d'entre elles qui font le choix d'une pression fiscale élevée. Il justifie la mise en place d'un mécanisme de redistribution partielle des subventions implicites.
En revanche, les subventions implicites engendrées par les exonérations et les dégrèvements totaux sont légèrement péréquatrices, notamment par rapport au revenu communal et par voie de conséquence aux bénéficiaires de prestations logements On les éliminera en conséquence du champ des simulations.
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Subventions implicites liées aux dégrèvements partiels |
Subventions implicites liées aux allègements totaux |
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Indices de péréquation |
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Inverse du potentiel fiscal par habitant |
R² |
0,0095 |
0,1009 |
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Inverse du revenu moyen par habitant |
R² |
0,0018 |
0,2603 |
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Proportion de logements sociaux |
R² |
0,0003 |
0,0356 |
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Proportion de bénéficiaires de prestations logement |
R² |
0,0018 |
0,208 |
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A titre d'exemple les deux graphiques suivants illustrent le fait que les subventions implicites dues aux allègements totaux sont légèrement péréquatrices au regard du critère « proportion de bénéficiaires de prestations logement » à la différence de celles liées aux dégrèvements partiels.
Graphique 4-5
Les subventions implicites
liées aux dégrèvements partiels ne sont pas
corrélées à l'indice de
péréquation APL
(en francs 2001 par habitant)
Graphique 4-6
Les subventions implicites
liées aux allègements totaux (dégrèvements et
exonérations)
sont corrélées à l'indice de
péréquation APL
63
(
*
)
(en francs 2001 par habitant)
c) Une éventuelle péréquation au niveau des prélèvements sur les ressources
S'agissant enfin des critères de prélèvement à opérer sur ces subventions implicites, deux variantes ont été utilisées dans la simulation.
• Ou bien on n'intègre aucun critère de péréquation dans la détermination du prélèvement. La contribution de chaque commune correspond alors à un pourcentage donné, égal pour toutes de la participation de l'Etat au titre de la part semi globale des dégrèvements partiels. Les calculs ont été opérés sur la base, totalement arbitraire , d'une reprise de 20 % des subventions implicites (soit 1,1 milliard de francs 2001).
• Ou bien, au contraire, on introduit un critère de péréquation au niveau du prélèvement horizontal en considérant que les communes les plus pauvres n'ont pas à contribuer dans la même proportion que les plus riches, à égalité de pression fiscale.
Ces deux types de prélèvements seront successivement testés dans les sections suivantes.
* 61 Les coefficients de corrélation entre l'inverse du potentiel fiscal par habitant et les autres critères sont respectivement de 0,060 pour les prestations logement, 0,019 pour la proportion de logements sociaux et 0,173 pour l'inverse du revenu. En revanche la proportion de logements sociaux est corrélée de façon positive avec la proportion de bénéficiaires de prestations logement (0,471) et un moins nettement avec l'inverse du revenu (0,322).
* 62 L'indice synthétique des ressources et des charges a donc été reconstruit pour le dernier quartile de la distribution des communes.
* 63 Aide personnalisée au logement.