CHAPITRE PREMIER :
LA NATIONALISATION PARTIELLE DE LA
TAXE D'HABITATION
La taxe d'habitation est devenue progressivement un impôt à double assiette et double taux.
La cotisation normale de taxe d'habitation correspond à un impôt local : elle est déterminée par application à la valeur locative nette de l'habitation, d'un taux global d'imposition, somme des taux votés par le département, la commune et, le cas échéant, l'EPCI. Les deux caractéristiques d'un impôt local sont réunies : d'une part, la base d'imposition est localisée, d'autre part le taux de l'impôt est fixé librement 4 ( * ) par les collectivités locales. C'est de plus un « bon » impôt local en ce sens qu'il est supporté effectivement par le contribuable qui n'a pas la possibilité de le rejeter sur d'autres agents par les mécanismes classiques de translation de l'impôt 5 ( * ) .
Mais, suite à un ensemble de mesures votées depuis une quinzaine d'années, le redevable de la taxe d'habitation peut soit en être exonéré ou dégrevé totalement en raison notamment de la faiblesse de son revenu, soit voir sa cotisation plafonnée en fonction du niveau de son revenu et du nombre de parts de son quotient familial. Dans tous ces cas, la taxe d'habitation s'apparente à un impôt national . Son assiette, en cas de plafonnement, n'a plus aucun lien avec le logement mais est constituée par le revenu du contribuable. Son taux (ou son non-paiement) est déconnecté de tout choix fiscal local et dépend uniquement de décisions législatives à portée nationale. Toutefois, cette métamorphose de la taxe d'habitation en impôt à caractéristiques nationales n'est parfaite que pour le contribuable individuel. L'Etat verse en effet aux collectivités locales tout ou partie de la perte de recettes générée par le passage de l'impôt local assis sur le logement à l'impôt fonction du revenu.
L'objet de ce chapitre sera donc de préciser d'abord sous un angle institutionnel la frontière entre ces deux aspects, local et national, de la taxe d'habitation pour le contribuable (I), puis d'en apprécier les conséquences sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales (II).
I. LES ALLÈGEMENTS INDIVIDUELS TRANSFORMENT PARTIELLEMENT LA TAXE D'HABITATION EN UN IMPÔT SUR LE REVENU
La personnalisation de la taxe d'habitation a longtemps été assurée par les seuls abattements locaux (à la base ou pour charge de famille) qui ne modifient pas la matière imposable (l'occupation d'un logement). En revanche, les mesures nationales d'allègement sont prises directement ou indirectement en fonction du revenu du contribuable. On précisera donc la frontière entre le champ d'application des mesures d'allègement de l'impôt en fonction du revenu et celui du régime normal de la taxe (A). Mais il existe un autre régime de taxe d'habitation dans la mesure où les résidences secondaires obéissent à des règles spécifiques ne laissant aucune place à la personnalisation de l'impôt ce qui justifie leur exclusion du champ de cette évaluation (B).
A. LES MESURES NATIONALES D'ALLÈGEMENT DÉPENDENT PRINCIPALEMENT DU REVENU DU CONTRIBUABLE
Un contribuable normalement assujetti à la taxe d'habitation à raison de l'occupation d'un logement à titre de résidence principale au 1 er janvier de l'année peut être placé dans l'une des trois situations suivantes :
• Il ne paie aucune taxe d'habitation parce qu'il en est soit dégrevé totalement, soit exonéré.
• Il bénéficie d'un plafonnement de son imposition grâce à un dégrèvement partiel qui déconnecte le calcul de sa cotisation de toute référence à la valeur du logement occupé.
• Il acquitte la cotisation normale de taxe d'habitation.
« Revenu fiscal de référence » et « ménage fiscal ».
Dans tous les cas, lorsqu'il est fait appel au revenu du contribuable, ce revenu est le revenu fiscal de référence défini au IV de l'article 1417 du code général des impôts. Ce revenu s'entend du montant net des revenus et plus-values retenu pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, majoré de divers compléments (bénéfices exonérés ou charges déduites) et notamment des revenus soumis à des prélèvements libératoires.
Ce revenu fiscal de référence est de plus, sauf exceptions, déterminé par « ménage fiscal ». Ce terme commode qui n'apparaît pas dans la législation fiscale, mais est utilisé par l'INSEE signifie qu'il est tenu compte de l'ensemble des revenus fiscaux des personnes cohabitant dans le même logement à titre de résidence principale, qu'il s'agisse d'un seul foyer fiscal, ou de plusieurs foyers fiscaux distincts cohabitant dans le même logement (concubins, ascendants, enfants non rattachés au foyer fiscal de leurs parents, frères et soeurs). De même, lorsqu'il est fait état du nombre de parts de quotient familial, il s'agit de la somme des parts des divers foyers fiscaux constituant le « ménage fiscal ».
Les deux notions de « résidence principale » et de « ménage fiscal » peuvent donc être considérées comme équivalentes pour l'analyse statistique.
1. Le redevable ne paie pas de taxe d'habitation si son revenu est inférieur à un certain minimum ou s'il est placé dans une situation laissant présumer qu'il est sous ce minimum
Tableau 1-1
Principaux cas d'exonération ou
de dégrèvement total
La première ligne du tableau 1-1 montre que la mesure générale de plafonnement des impositions en fonction du revenu aboutit à un dégrèvement total lorsque le revenu de référence est inférieur à un seuil de non-imposition, partiellement indexé sur le nombre de parts de quotient familial dont bénéficie le redevable.
Les deux lignes suivantes montrent que ce seuil de non-imposition double pratiquement lorsque le contribuable passe la barre des 60 ans ou qu'il est placé dans d'autres situations particulières (veuvage par exemple).
Dans les deux derniers cas, aucune condition de revenu n'est directement exigée du bénéficiaire de l'exonération ou du dégrèvement total, mais la condition de situation personnelle laisse présumer un « revenu modeste ». La principale exception est la prolongation d'un an du dégrèvement total pour les ex-bénéficiaires du RMI à leur sortie de ce dispositif pour éviter toute désincitation à la reprise d'un emploi.
Lorsque le seuil de non-imposition est franchi, le redevable peut bénéficier d'un dégrèvement partiel.
* 4 Sous réserve des règles de plafonnement.
* 5 A la différence par exemple de la taxe professionnelle dont le poids peut être « exporté » hors des limites communales en étant transféré, via le prix des produits, sur des consommateurs n'habitant pas la commune.