III. LA STRUCTURE IMPARFAITE DE NOTRE SYSTÈME FISCAL
Ainsi que notre collègue Joël Bourdin et votre rapporteur général l'ont récemment souligné dans un rapport d'information 4 ( * ) , sur presque tous les points - que ce soit le taux de prélèvements obligatoires, la fiscalité du revenu, celle de l'épargne, celle des entreprises, celle du travail -, la France figure parmi les Etats les plus mal placés en Europe.
En effet, si la structure de la fiscalité française est proche de la moyenne européenne, sauf pour l'imposition des salaires , il faut garder à l'esprit que cette apparence de normalité provient de taux nominaux élevés et d'assiettes réduites par une multiplicité de régimes dérogatoires.
A. LA FISCALITÉ FRANÇAISE DANS LE CONTEXTE EUROPÉEN
1. La structure de la fiscalité française est proche de la moyenne européenne, si l'on excepte une forte imposition des salaires
a) Selon les catégories d'impôts
La structure de la fiscalité française est peu différente de celle de ses partenaires européens, comme l'indique le graphique ci-après.
Prélèvements obligatoires : la France et ses partenaires (2000)
(en points de PIB)
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002-2003)
La structure de la fiscalité française se distingue cependant sur deux points :
- une imposition du revenu plus faible (11,4 % du PIB au lieu de 13,2 %) ;
- surtout, une imposition des salaires (c'est-à-dire les charges sociales) nettement plus lourde (17,4 % du PIB, au lieu de 11,8 %), qui explique un taux de prélèvements obligatoires globalement plus élevé.
Le recours aux impôts indirects est en revanche analogue (de l'ordre de 12 % du PIB).
b) Selon la répercussion économique immédiate des impôts
Cette analyse est confirmée si l'on prend en compte la répercussion économique immédiate des impôts, comme l'indique le graphique ci-après.
Structure des recettes fiscales selon leur répercussion économique immédiate (1999)
(en % du PIB)
Source : OCDE, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002-2003)
2. Des taux nominaux élevés
La France se distingue surtout de ses partenaires par le recours à des taux nominaux élevés, l'écart généralement modeste constaté au niveau des recettes provenant de l'existence de nombreuses exonérations et « niches » fiscales. Ce phénomène concerne en particulier l'imposition des sociétés et du revenu.
a) L'imposition des sociétés
En ce qui concerne l'imposition des sociétés , la France est, avec la Belgique, le pays qui pratique les taux nominaux les plus élevés , comme l'indique le graphique ci-après.
L'imposition des sociétés
(en %)
Taux d'imposition nominal (2001)
Source : d'après les données de l'OCDE et de la Commission européenne, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002- 2003)
Pourtant, cet impôt représente une part relativement faible du PIB. En sens inverse, certains pays, situés en haut du graphique, ont une imposition des sociétés importante en part du PIB, qui s'accompagne de taux proches de la moyenne (Luxembourg, Royaume-Uni), alors qu'en Irlande le très faible taux d'imposition nominal n'empêche pas une imposition normale en part du PIB.
b) L'imposition du revenu
Un phénomène analogue s'observe dans le cas de l'imposition du revenu.
On peut schématiquement distinguer deux modèles, comme l'indique le graphique ci-après :
- un premier modèle, où la désincitation à maximiser son revenu est faible , correspondant aux pays où une faible proportion des ménages (correspondant à ceux gagnant au moins 5 fois le salaire ouvrier moyen) est soumise au taux maximum, qui est inférieur à 50 % (Europe du sud, Etats-Unis, Japon) ;
- un second modèle, où la désincitation à maximiser son revenu est élevée, correspondant aux pays où le taux maximum concerne une forte proportion des ménages (ceux gagnant de 1,5 à 2 fois le salaire ouvrier moyen), et est supérieur à 55 % (Scandinavie).
La France se rapproche de ce second modèle (avec un taux marginal maximal d'imposition de 53,25 % en 2001, à partir de trois fois le revenu moyen ouvrier environ). L'imposition du revenu y est donc plus désincitative que dans la plupart des autres pays européens.
Le pays où la désincitation est la plus faible est les Etats-Unis . Dans ce pays, le taux maximal d'imposition (de 40 %) ne concerne que les personnes gagnant au moins 10 fois le salaire moyen ouvrier, ce qui correspond à un seuil bien plus élevé que ce que l'on peut observer dans l'Union européenne (en Grèce, pays européen où ce seuil est le plus élevé, il est de 5 fois le salaire moyen ouvrier). Au Royaume-Uni et en Irlande, la désincitation à travailler est plus forte qu'aux Etats-Unis puisque si le taux d'imposition maximal est faible (de l'ordre de 40 %), il concerne une proportion importante de ménages (à partir de 1,5 ou 2 fois le salaire moyen ouvrier).
Les taux d'imposition dans l'Union européenne (2001)
Seuil d'imposition du taux maximum (en % du salaire moyen ouvrier)
Taux maximum (en % du revenu)
Source : d'après l'OCDE, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002-2003)
B. TAUX NOMINAUX ÉLEVÉS ET FISCALITÉ DÉROGATOIRE
L'importance de la fiscalité dérogatoire, que souligne opportunément le 21 ème rapport du Conseil des impôts publié en septembre 2003, illustre les difficultés de notre système fiscal à s'organiser selon des options claires.
1. Un facteur de complexité
Cette propension à l'accumulation des dérogations a pour première conséquence d'accroître la complexité de notre législation, au point de la rendre parfois illisible et, donc, largement inefficace.
Indépendamment même du coût anormalement élevé de perception de l'impôt, on a toutes les raisons de croire que, globalement, le système est plus dissuasif que véritablement incitatif dans la mesure où les agents ont du mal à obtenir les informations pertinentes et où les différentes mesures ont tendance à se neutraliser.
C'est en particulier le cas des incitations fiscales à l'épargne, qui concernent aussi bien les actions ou les obligations que l'épargne réglementée, au sujet desquelles on peut penser, à la suite du Conseil des impôts, que « la pluralité des objectifs poursuivis a parfois compromis la cohérence de l'ensemble du dispositif » .
Le Conseil des impôts estime que dans tous les domaines, qu'il s'agisse de l'impôt sur le revenu, de la fiscalité des sociétés ou de l'imposition du patrimoine, on dénombre une variété de dispositifs « sans doctrine d'emploi » .
L'opacité du système vient, notamment, de la sédimentation de régimes incitatifs , qui se surajoutent les uns aux autres, sans que l'on songe, à de rares exceptions près, à supprimer parmi les mécanismes existants ceux qui ne sont guère utilisés ou qui n'ont pas fait leurs preuves.
Un exemple caractéristique de cette propension à la superposition des régimes dérogatoires peut être donné avec les aides fiscales en faveur de la création ou de la transmission d'entreprises ou celles en faveur des zones prioritaires d'aménagement du territoire.
La multiplication de régimes dérogatoires de faible portée en matière d'aide à la création ou à la transmission d'entreprises
Après avoir souligné que leur complexité et leur instabilité étaient source d'insécurité juridique tout en les rendant finalement peu utiles aux entreprises en raison de leurs coûts d'accès à l'information, le 21 ème rapport du Conseil des impôts relatif à la fiscalité dérogatoire relevait que dix-huit des dispositifs en faveur de la création ou de la transmission d'entreprises identifiés dans le cadre du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2003 avaient un coût très faible ou inconnu , « ce qui jetait un doute sur l'utilité de certaines mesures, compte tenu de la complexité qu'elles introduisent dans la loi fiscale et dans la gestion de l'impôt », d'autant plus que ces aides « ne représentaient plus que 10 à 15 % des aides publiques à la création ou à la transmission d'entreprises ».
Ce diagnostic concorde avec celui du rapport établi en juillet 2001 par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'industrie et du commerce sur les dispositifs publics d'aide à la création et à la reprise d'entreprises qui soulignait de même le caractère « relativement confidentiel » de la plupart des 24 dépenses fiscales examinées, en montrant que ces mesures ne concernaient finalement (hors exonérations de taxe professionnelle) que 2,2 % des créations ou des reprises d'entreprises, pour conclure que se « posait clairement la question du maintien » d'un certain nombre de ces dispositifs qui « en raison de la modestie de leur format, ne peuvent influer sérieusement sur le phénomène de création d'entreprises ».
Dans ces conditions, on peut regretter que la loi sur l'initiative économique adoptée en 2003 5 ( * ) n'ait pas fait oeuvre de simplification, puisqu'elle n'a supprimé aucun régime fiscal en faveur de la création ou de la transmission d'entreprises, tout en en modifiant une dizaine et en en créant trois nouveaux.
S'agissant du doublement du plafond de déductibilité des pertes subies à la suite d'une souscription au capital d'une société nouvelle (article 163 octodecies A du code général des impôts), qui a concerné 1.973 foyers fiscaux en 2001, la commission spéciale du Sénat chargée d'examiner ce texte observait d'ailleurs 6 ( * ) : « on peut s'interroger à bon droit, au regard du très faible montant de la dépense fiscale correspondante (3 millions d'euros par an selon le fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2003), sur la pertinence d'un dispositif occupant 79 lignes du code général des impôts renvoyant elles-mêmes à 21 autres articles de ce même code et du code de commerce, ainsi qu'à un décret en Conseil d'Etat, de sorte que sa lecture est d'une rare complexité ».
Ces réserves rejoignent les « réticences » récemment exprimées par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, à propos de l'article 6 du projet de loi de finances pour 2004 7 ( * ) proposant des mesures fiscales en faveur des jeunes entreprises innovantes selon lui « d'une complexité excessive (...) d'autant plus dommageable que [ces] mesures ont vocation à concerner quelques centaines d'entreprises seulement ».
2. Instabilité et multiplicité des dispositifs
Cette complexité se double d'une très grande instabilité des dispositifs dans le temps. Le Conseil des impôts analyse un certain nombre de cas typiques de ce phénomène. Celui-ci concerne en particulier les fiscalités en faveur de l'immobilier locatif neuf, l'outre-mer et les crédits d'impôt recherche, qui ont fluctué au gré des majorités politiques et des nécessités de l'heure.
Certes ces analyses ne sont pas nouvelles ; elles rejoignent celles développées par votre commission des finances, notamment lorsqu'elle s'est appuyée sur les travaux de la commission d'études sur les prélèvements obligatoires de 1995 présidée par M. Bernard Ducamin.
Le constat général du rapport n'a d'ailleurs pas vieilli : « le niveau jugé élevé des taux d'imposition a entraîné la floraison de mécanismes en tous genres (...) qui entachent gravement la progressivité, provoquent des ruptures d'égalité entre les contribuables car seuls les plus avertis bénéficient de ces mécanismes et peuvent avoir des effets pervers sur le fonctionnement de l'économie ».
Si votre commission revient ainsi presque dix ans en arrière, c'est parce que cette prédilection pour les « régimes fiscaux d'exception » dépasse largement les clivages politiques : le perfectionnisme fiscal fait ainsi partie intégrante de notre culture nationale ; il en est de même de la passion de l'égalité, qui se traduit par la nécessité d'afficher des régimes fiscaux particulièrement progressifs, alors même que la révolution libérale partie des États-Unis et propagée de l'autre côté de l'Atlantique depuis la Grande-Bretagne, n'épargne aucun pays européen.
De ce point de vue, l'augmentation de plus d'une centaine du nombre de mesures dérogatoires depuis le début des années 1980, qui se monte aujourd'hui à 418, est, au delà de leur montant global estimé à plus de 50 milliards d'euros par le Conseil des impôts -chiffre dont le mode de calcul et surtout la portée sont toutefois sujets à caution-, significatif de cette exception fiscale française.
3. La traduction d'une tradition d'interventionnisme économique
La France se caractérise par une pléiade de dispositifs correspondant à des populations extrêmement restreintes voire nulles. Est-ce simplement parce que les pouvoirs publics seraient nettement plus sensibles que dans autres pays aux pressions catégorielles ? Si toutes les exceptions ont pu paraître légitimes, c'est bien parce que, au moment de leur instauration, il paraissait s'y attacher un intérêt en termes de justice sociale ou d'efficacité économique.
L'égalité devant l'impôt est, et doit demeurer, une notion essentielle du système fiscal français. Le Conseil constitutionnel a été amené, à plusieurs reprises, à préciser la portée de ce principe et a sanctionné des mesures qui lui paraissaient ne pas le respecter. En ce sens, il ne fait que conforter le souci de voir pris en compte tous les éléments reflétant la capacité contributive des agents.
Chaque situation est particulière et mérite un traitement spécifique. On ne se pose que rarement la question des effets pervers ou de la neutralisation à terme de la mesure par le jeu d'une sorte d'échelle de perroquet fiscale entre les différentes catégories sociales . Bref, le législateur français se satisfait mal des cotes mal taillées pour préférer des régimes fiscaux sur mesure.
Un exemple très significatif de cette propension au perfectionnisme fiscal peut être donné en matière d'impôt sur le revenu : c'est parce que le système du quotient familial corrigé de toutes les demi-parts supplémentaires données à partir du troisième enfant, aboutissait à surtaxer les célibataires, qu'a été mis en place le système de décote. Or il en est résulté mécaniquement une progressivité accrue des prélèvements à l'entrée du barème, dont un des effets secondaires est la diminution de l'incitation à la reprise du travail salarié.
Mais le souci de justice sociale n'est pas le seul facteur à l'origine de la prolifération des régimes dérogatoires, qui s'alimente aussi largement de la tradition française toujours vivace d'interventionnisme économique . Aujourd'hui encore, en dépit du recul du colbertisme, les aides sectorielles ont tendance à se multiplier, ne serait-ce que parce que chaque nouveau ministre est, pour ainsi dire, contraint de mettre en oeuvre un plan d'action comportant un volet fiscal, et qui, bien sûr, doit porter son nom.
En définitive, on assiste donc à une sédimentation de mesures nouvelles sans jamais, ou du moins rarement, que l'on songe à supprimer les mécanismes d'aides antérieurs. Tel est notamment le cas des aides aux entreprises dont on peut dire qu'elles se caractérisent par une grande instabilité et une extrême complexité, comme l'illustre l'exemple du crédit d'impôt recherche.
La complexité et l'instabilité du crédit d'impôt recherche
Le 21 ème rapport du Conseil des impôts relatif à la fiscalité dérogatoire souligne que le crédit d'impôt recherche a connu depuis sa création en 1983 « d'incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses effets, qui en ont fait l'un des dispositifs les plus complexes à utiliser pour les entreprises ». En particulier, partageant des observations déjà exprimées par votre commission des finances, le Conseil des impôts constate que « le périmètre des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche présente des ambiguïtés, sources de contentieux entre les entreprises et l'administration fiscale ». Enfin, « par delà les perfectionnements qu'elles cherchent à introduire, [les] modifications successives [issues notamment de la loi de finances pour 1999 et de la loi sur l'innovation et la recherche de 1999] paraissent peu compatibles avec l'orientation des entreprises en matière de recherche, qui relèvent davantage de stratégies de long terme ». L'article 62 du projet de loi de finances pour 2004 propose une nouvelle modification du régime du crédit d'impôt recherche.
Mais les démons du perfectionnisme fiscal se sont révélés, ces dernières années, d'autant plus puissants qu'il a fallu gérer la divergence croissante entre la France et ses principaux concurrents étrangers .
Tel est le cas de l'imposition des personnes. Tandis que l'Allemagne s'est lancée dans une réforme fiscale ambitieuse consistant à diminuer le taux marginal pour le porter à 43 % mais s'accompagnant de mesures pour limiter les pertes d'assiette - on peut citer par exemple la suppression de l'exonération des indemnités versées en cas de rupture du contrat de travail -, la France poursuit une politique d'allègement des prélèvements obligatoires à deux niveaux :
- d'abord, timidement avec le précédent gouvernement et de façon plus déterminée aujourd'hui, est mise en oeuvre une politique de réduction des taux du barème, étant noté que, compte tenu de la faiblesse des marges de manoeuvres budgétaires, l'on se garde bien pour l'instant de toucher aux limites des tranches elles-mêmes ;
- ensuite, cette tendance est accentuée par l'octroi ou l'extension d'avantages fiscaux qu'il s'agisse du mécénat, de l'aide à la création d'entreprises ou du plan d'épargne retraite.
A court terme, la méthode choisie reflète une préférence de structure des Français pour les systèmes fiscaux caractérisés par des taux élevés atténués par une multiplicité d'exceptions .
A plus long terme, il conviendra sans doute de s'orienter progressivement pour chaque grand type de fiscalité vers une remise à plat d'ensemble de nature à réduire le décalage entre pression fiscale nominale et pression fiscale réelle .
C. UNE IMPOSITION DU CAPITAL ÉCONOMIQUEMENT INADAPTÉE
1. Les trois-quarts de l'épargne française ne sont pas fiscalisés
En ce qui concerne la fiscalité de l'épargne, il convient tout d'abord de rappeler que les trois quarts de l'épargne française sont investis dans des produits et placements partiellement ou totalement défiscalisés. Ceci est le cas, tant pour l'épargne liquide que pour l'épargne longue.
Le graphique ci-après permet de mettre en évidence cette situation dans le cas de l'épargne longue.
L'épargne longue fiscalisée et défiscalisée (France métropolitaine, 31 mars 2003)
(en milliards d'euros)
Source : d'après des données du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Cette défiscalisation de la majeure partie de l'épargne en France contribue à expliquer la taxation parfois excessive de l'épargne taxée.
2. Les dividendes sont trop taxés
Si l'on excepte l'épargne défiscalisée, les dividendes seraient taxés en France de manière particulièrement lourde, comme l'indique le graphique ci-après.
L'imposition des dividendes en Europe (2001)
Taux marginal de
prélèvement, au taux supérieur de l'impôt sur le
revenu
(en %)
(1) Base d'imposition de 4 % de la valeur de marché des actifs (actions ou obligations), taux d'imposition de 30 %
(2) Sans tenir compte des systèmes d'abattements
(3) Participations non qualifiées
(4) 52,75 % + prélèvements sociaux de 10 %
Source : d'après l'OFCE, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002-2003)
La fiscalité des revenus financiers a donc des effets pervers , en infléchissant la structure de détention de l'épargne dans un sens économiquement non optimal . Cette tendance préoccupante risquerait d'être renforcée si le projet gouvernemental de suppression de l'avoir fiscal figurant dans le projet de loi de finances pour 2004 devait être adopté sans de sérieuses modifications de nature à préserver la situation des actionnaires personnes physiques.
3. Une imposition des plus-values inadaptée tant par son taux que par sa structure
En ce qui concerne l'imposition des plus-values , il convient de considérer, outre le taux généralement pratiqué, sa structure générale et les choix économiques qui la sous-tendent.
La France est dans une situation comparativement défavorable, par son taux , mais aussi par sa structure.
Tout d'abord, parmi les pays étudiés par l'OFCE (qui il est vrai ne comprennent pas ici la Suède), elle a le taux de taxation des plus-values réalisées sur les participations non substantielles 8 ( * ) de long terme le plus élevé ( 26 % avec les prélèvements sociaux), comme l'indique le graphique ci-après.
La taxation des plus-values non substantielles de long terme en Europe (2001)
(en %)
Source : Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport n° 343, Sénat (2002-2003)
Ensuite, la France est également dans une situation défavorable du fait de la structure de sa fiscalité des plus-values. De nombreux Etats distinguent différents types de plus-values, selon deux critères :
- le caractère spéculatif de la plus-value ;
- le montant de participation, les plus-values substantielles étant dans certains cas davantage taxées.
La France est l'un des rares Etats à appliquer un taux uniforme , ce qui l'empêche d'orienter le marché des actions dans un sens qu'elle jugerait optimal. On peut rappeler à cet égard que, selon le sixième principe défini par le « rapport Lambert » de 1997 9 ( * ) , « la fiscalité de l'épargne doit prendre en compte la durée de l'engagement d'épargne ».
Les différentes logiques de taxation des plus-values en Europe (2001)
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Plus-values de court terme (« spéculatives ») davantage taxées que les plus-values de long terme |
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Oui |
Non |
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Plus forte taxation des plus-values portant sur des cessions de participations importantes |
Oui |
Allemagne*, Luxembourg*, Belgique* (1) (plus-values de long terme exonérées) |
Pays-Bas, Italie |
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Non |
Espagne, Royaume-Uni* (imposition décroissante en fonction de la durée de détention) |
Suisse (exonération totale) France (taux uniforme de 26 %) (2) |
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* Pays soumettant les plus-values au barème de l'impôt sur le revenu
Pays fiscalement le plus intéressant selon l'OFCE (phénomènes de fraude exceptés)
(1) En Belgique, choix entre IR et taux de 33 % pour les cessions d'opérations « spéculatives »
(2) Imposition au taux de 16 %, soit 26 % avec les prélèvements sociaux
Source : d'après les données de l'OFCE, in Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343 (2002-2003)
Ainsi, selon l'étude de l'OFCE annexée au rapport d'information précité de votre rapporteur général et de notre collègue Joël Bourdin, « la Suisse et les pays où la non déclaration permet la fraude sont les pays les plus favorables en ce qui concerne ce type d'imposition ». En revanche, la situation de la France est défavorable pour les plus-values réalisées sur les participations non substantielles de long terme.
* 4 Philippe Marini, Joël Bourdin, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », commission des finances et délégation pour la planification, rapport d'information n° 343, Sénat (2002-2003).
* 5 Loi n° 2003-721 du 1 er août 2003.
* 6 Cf. le rapport du Sénat n° 217, 2002-2003, page 146.
* 7 Rapport de l'Assemblée nationale n° 1110 tome 2, XII ème législature.
* 8 Une participation est dite substantielle à partir d'une certaine proportion du capital.
* 9 Alain Lambert, rapport d'information du Sénat n° 82 sur la fiscalité de l'épargne (1997-1998).