Les prélèvements obligatoires et leur évolution

CHAPITRE PREMIER

LA SITUATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN FRANCE

Le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution remis par le gouvernement à l'ouverture de la présente session en application de l'article 52 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances évalue à 702,8 milliards d'euros le montant des prélèvements obligatoires en 2004, contre 683,4 milliards d'euros en 2003, soit une augmentation de 2,8 %.

En pourcentage du produit intérieur brut (PIB), les prélèvements obligatoires devraient cependant diminuer, passant de 43,8 % en 2003 à 43,6 % en 2004.

Le graphique ci-dessous retrace la répartition des prélèvements obligatoires entre les différentes catégories d'administrations publiques, telle qu'elle est envisagée par le gouvernement :

Répartition des prélèvements obligatoires en 2004

(en milliards d'euros et en pourcentage du total)

Source : rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

I. DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES STRUCTURELLEMENT TRÈS ÉLEVÉS

A. UNE SITUATION FRANÇAISE ORIGINALE

1. Une situation particulière de la France dans l'Union européenne

La France se situe dans le peloton de tête des pays de l'Union européenne pour son taux de prélèvements obligatoires. Cette situation n'est pas nouvelle puisqu'elle était déjà vraie en 1975 . Depuis cette date, comme l'ensemble de l'Union européenne, la France a vu ses prélèvements augmenter.

Le taux de prélèvements obligatoires dans l'Union européenne 1975-2002

(en % du PIB)

Source : statistiques des recettes publiques de l'OCDE 2002

2. Une situation particulière de l'Union européenne dans la zone OCDE

La France connaît un niveau de prélèvements obligatoires élevé. Elle s'inscrit elle-même dans un ensemble, l'Union européenne, qui détient depuis plus de vingt-cinq ans le « record » de taux de prélèvements obligatoires dans la zone OCDE.

Les prélèvements obligatoires : la course en tête de l'Union européenne, le décrochage avec la zone Amérique de l'OCDE

(en % du PIB)

Alors qu'en 1975, les taux de prélèvements obligatoires étaient relativement proches entre l'Union européenne et l'ensemble de la zone OCDE, y compris la zone américaine, l'écart s'est creusé au point d'atteindre plus de 10 points de PIB en 2001.

Les prélèvements obligatoires ont connu une hausse continue sur 25 ans, à l'exception des prélèvements dans la zone OCDE Amérique, qui sont restés contenus.

B. UNE ÉVOLUTION RÉCENTE À LA BAISSE

1. La « chute » des prélèvements obligatoires en 2002

Dans son rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2003, le gouvernement annonçait, pour 2002, un taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques ramené de 45,0 % à 44,6 % du PIB, soit une baisse de 0,4 point de PIB.

En réalité, le taux de prélèvements obligatoires s'est réduit deux fois plus vite que prévu en 2002 , de 0,8 point de PIB, pour atteindre 43,9 % du PIB ^{1 ( * )} . Les prélèvements obligatoires ont progressé de + 1,3 % alors que le PIB augmentait de 3,1 % aux prix courants.

Evolution du taux de prélèvements obligatoires 1996-2002

(en % du PIB)

Source : INSEE - comptes nationaux

Même si elle ne contredit pas la tendance à l'augmentation des prélèvements obligatoires sur longue période, cette diminution est la plus forte enregistrée en une année depuis quinze ans.

Il faut considérer que ce résultat inattendu est imputable aux effets de la conjoncture déprimée sur les rentrées fiscales : la baisse de l'élasticité de ces dernières par rapport à la croissance explique ce phénomène, de même que la « cagnotte » de 1999-2000 s'était traduite, en phase de haute conjoncture, par un « pic » des prélèvements obligatoires.

L'évolution des prélèvements obligatoires en France depuis 1978

(en % du PIB)

Source : Insee

2. Une consolidation prévue pour 2003 et 2004

Pour 2003, le gouvernement prévoit une légère décrue des prélèvements obligatoires (- 0,1 point de PIB), qui traduirait les évolutions suivantes :

- une baisse sensible des prélèvements de l'Etat (- 0,3 point de PIB) compensée par une hausse équivalente des prélèvements sociaux (+ 0,3 point de PIB) ;

- une stabilité des prélèvements des collectivités locales ;

- une légère réduction du prélèvement au profit de l'Union européenne (- 0,1 point de PIB) ;

Pour 2004, le gouvernement fait l'hypothèse d'une réduction du taux de prélèvements obligatoires de 0,2 point de PIB supplémentaire ^{2 ( * )} .

Les prélèvements obligatoires 2002-2004

En milliards d'euros	2002	2003	2004
État + organismes divers d'administration centrale	256,6	258,1	274,8
Administrations publiques locales	75,6	77,8	86,2
Administrations de sécurité sociale	328,3	340,7	336,4
Union européenne	7,1	6,8	5,4
Total	667,6	683,4	702,8
PIB en valeur	1520,8	1559,0	1612,3
En points de PIB
Etat + organismes divers d'administration centrale	16,9	16,6	17,0
Administrations publiques locales	5,0	5,0	5,3
Administrations de sécurité sociale	21,6	21,9	20,9
Union européenne	0,5	0,4	0,3
Taux de prélèvements obligatoires	43,9	43,8	43,6

Source : rapport économique, social et financier pour 2004

3. Des choix qui correspondent à une évolution générale dans l'OCDE

Selon les dernières informations de l'OCDE, rendues publiques le 22 octobre 2003, la charge fiscale a baissé en 2002 dans 16 des 27 pays de l'OCDE pour lesquels des données sont disponibles . La plupart de ces pays font partie de l'Union européenne, où les recettes fiscales se sont élevées à 40,5 % du PIB, au lieu de 41 % en 2001. Cela représente la seconde année consécutive de baisse incontestable après une période de cinq ans de croissance des charges fiscales et constitue une nette inversion de la tendance à la hausse.

Les variations diffèrent d'un pays à l'autre, le rapport impôt/PIB diminuant de plus d'un point dans sept pays : Autriche, Hongrie, Royaume-Uni, Canada, Irlande, Grèce et Turquie. Il a augmenté de plus d'un point dans seulement trois pays : Luxembourg, République slovaque et Nouvelle Zélande.

Une « vague » de baisses d'impôts depuis 2000 explique en partie cette baisse générale de la charge fiscale :

- 15 pays de l'OCDE ont réduit leur taux maximal d'impôt sur le revenu depuis 2000 ;

- 12 pays ont abaissé leurs principaux taux d'impôt sur les sociétés.

L'OCDE note également que la mauvaise conjoncture économique constitue l'autre raison principale de la baisse .

La période récente de croissance lente a eu un effet négatif sur les bénéfices des entreprises. La même chose s'est produite avec l'impôt sur le revenu des personnes physiques en raison de la progressivité des barèmes d'imposition : une baisse des revenus s'accompagne du passage d'un grand nombre de personnes dans des tranches moins élevées.

La diminution des recettes de l'impôt sur le revenu explique en grande partie la réduction du rapport impôt/PIB en Autriche, au Canada, en Grèce, en Irlande, en Turquie et au Royaume-Uni .

Le graphique ci-après montre l'évolution, en pourcentage du PIB de l'imposition des bénéfices et des revenus. La France, relativement bien placée en 1975, est fortement remontée dans la période 1995-1999 avant de connaître de nouveau des mesures de baisse de la fiscalité.

Impôts sur les revenus et les bénéfices

(en % du PIB)

* ¹ S'agissant de l'écart de taux de prélèvements obligatoires entre les données françaises et les données de l'OCDE (soit 43,9 % du PIB dans un cas et 44,2 % du PIB dans l'autre), il faut remarquer que l'OCDE retient comme approche les « recettes fiscales », ce que fait aussi le FMI. Sont donc exclues les recettes non fiscales. Le système comptable SEC utilisé par l'Union européenne et la France prend en compte l'ensemble des recettes mais avec des distinctions suivant qu'il existe, ou non, un service en contrepartie de l'imposition, si bien que toutes les recettes fiscales et non fiscales ne sont pas prises en compte dans la notion de prélèvement obligatoire. Ces différences méthodologiques expliquent les écarts de taux.

* ² L'augmentation de 0,3 point de PIB des prélèvements des administrations publiques locales correspondant environ au montant de la fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui devrait être transférée aux départements en compensation des charges liées à l'exercice de la compétence « RMI ».