B. LA DIMINUTION CONSTANTE DES RECETTES
Les problèmes financiers du Conseil supérieur de la pêche tiennent autant à la hausse régulière de ses dépenses qu'à l'évolution de ses recettes.
1. Le recul du nombre de pêcheurs : un phénomène devenu structurel
La baisse constante du niveau des recettes du Conseil supérieur de la pêche tient pour l'essentiel à l'évolution du nombre des redevables de la taxe piscicole, c'est-à-dire du nombre de pêcheurs en France, depuis une dizaine d'années, comme le montre le graphique ci-dessous :
Le nombre de pêcheurs redevables de la taxe piscicole est ainsi passé de 2,26 millions en 1993 à 1,84 million en 2001, soit 420.000 pêcheurs de moins sur 9 années, en recul de 18,6 % sur la période.
Cette évolution est d'autant plus préoccupante qu'elle semble désormais structurelle, la diminution du nombre de pêcheurs étant régulière et croissante :
Les causes de l'érosion du nombre de pêcheurs sont nombreuses et cumulatives.
Elles s'inscrivent dans une évolution générale de la société qui s'est fortement urbanisée, laissant moins de place au milieu rural. La transmission des traditions de pêche entre générations se délite, tandis que les parcours piscicoles s'éloignent.
D'autres raisons se sont ajoutées : la pollution des rivières, la diversification des activités de loisirs, notamment en direction des jeunes, la prédation des poissons par les oiseaux piscivores, tels les cormorans ou les hérons, la complexité de la réglementation, l'augmentation du prix de la carte de pêche, mais aussi la concurrence des plans d'eau privatisés échappant à la réglementation et donc au paiement de la taxe piscicole. Ainsi, le nombre total de pêcheurs en France est évalué par l'Union nationale pour la pêche en France et la protection du milieu aquatique, entre 2,5 millions et 3 millions, soit près de deux fois plus que le nombre de pêcheurs associatifs redevables de la taxe piscicole.
Il convient de rappeler que, pour la première fois en 1997, le conseil d'administration du CSP a décidé de procéder au gel du taux de la taxe pour endiguer la diminution constante du nombre des pêcheurs. Cette position, défendue par les pêcheurs à la ligne, a rendu plus complexes les augmentations des taux de la taxe. Ainsi, en 2003, l'augmentation de 1,85 % ne devrait permettre que de compenser l'érosion due à l'inflation.
2. La profonde modification de la structure des recettes du CSP
a) L'évolution des recettes
Les recettes votées du CSP ont progressé de 29,4 % entre 1998, où elles s'établissaient à 45,48 millions d'euros, et 2003, prévues à un montant de 58,85 millions d'euros.
Sur la période, les recettes issues de la taxe piscicole ont diminué de 12,0 %, passant de 38,86 millions d'euros à 34,19 millions d'euros. Il convient de noter l' explosion du montant des subventions attendues , qui, entre 1998 et 2003, passent de 1,86 million d'euros à 21,83 millions d'euros, soit une hausse supérieure à 1.070 % en 6 ans !
Les produits exécutés ont évolué de la manière suivante, entre 1998 et 2002 :
Le montant des recettes exécutées s'est établi à 51,87 millions d'euros en 2002, et progresse de 26,6 % par rapport à 1998 (40,97 millions d'euros). Au cours de la même période, le budget voté avait prévu une progression légèrement inférieure des recettes, à + 25,8 %.
Les différentes catégories de recettes ont évolué de la façon suivante :
Comme pour les dépenses, les recettes exécutées ont toujours été inférieures aux recettes votées :
En revanche, les prévisions de recettes semblent avoir été plus pessimistes que les produits effectivement encaissés.
En effet, alors que le produit de la taxe piscicole aurait dû reculer de 5,7 % entre 1998 à 2002, il n'a finalement diminué que de 1,6 %. De même, les subventions attendues auraient dû progresser de 705,4 % mais ne l'ont fait « que » de 527,6 %.
Ce constat renvoie à celui de la Cour des comptes, rappelé plus haut, sur les prévisions budgétaires systématiquement faussées du Conseil supérieur de la pêche.
b) La diminution régulière du produit de la taxe piscicole
Jusqu'en 1998, la taxe piscicole constituait la ressource financière principale, voire unique du CSP. Tel n'est plus le cas aujourd'hui : la part de la taxe piscicole au sein des recettes du CSP ne cesse de diminuer.
Entre 1998 et 2002, le produit (exécuté) de la taxe piscicole est passé de 35,19 millions d'euros à 34,62 millions d'euros, soit une diminution de 1,6 % en 5 ans. Il avait atteint son point le plus bas en 2001, à 33,24 millions d'euros.
Le budget voté 2003 a prévu 34,19 millions d'euros au titre de la taxe piscicole, soit un niveau inférieur de 1,2 % au produit constaté de cette taxe en 2002. Or, comme il a été montré plus haut, les prévisions budgétaires ont toujours été inférieures à l'exécution : à n'en pas douter, le rendement de la taxe piscicole sera donc inférieur en 2003 à ce qu'il était en 2002 .
Sur la même période, la part du produit de la taxe piscicole dans l'ensemble des recettes du CSP est ainsi passée de 85,9 % en 1998 à 66,8 % en 2002, et devrait continuer de diminuer.
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La taxe piscicole La taxe piscicole constitue la principale ressource du CSP. Elle est régie par les dispositions de l'article L. 436-1 du code de l'environnement, qui dispose que « toute personne qui se livre à l'exercice de la pêche doit justifier de sa qualité de membre d'une association agréée de pêche et de pisciculture ou d'une association agréée de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur les eaux du domaine public, ou d'une association agréée de pêcheurs professionnels et avoir versé, en sus de sa cotisation statutaire, une taxe annuelle, dont le produit est affecté aux dépenses de surveillance et de mise en valeur du domaine piscicole national ». L'article L. 436-3 du même code prévoit que la taxe piscicole est collectée par les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de pisciculture et les associations agréées de pêcheurs professionnels et que son produit est centralisé par le Conseil supérieur de la pêche en application de l'article L. 434-1. Il convient de noter que certaines dispositions applicables à la taxe piscicole présentent un caractère très probablement anticonstitutionnel. En effet, la Constitution prévoit que la fixation des taux des impositions de toute nature, catégorie dont relève la taxe piscicole, est une compétence du Parlement. Or, conformément à l'article L. 236-3 du code rural - cette disposition n'est pas insérée dans le code de l'environnement -, le taux de la taxe est actuellement fixé par décrets rendus sur proposition du ministre chargé de la pêche en eau douce et du ministre chargé du budget, après avis du Conseil supérieur de la pêche 16 ( * ) . Les conditions de perception et de centralisation de la taxe piscicole sont toujours régies par les dispositions d'un arrêté interministériel du 27 mars 1972. Toutefois, au-delà de ce problème juridique, le système actuel présente des avantages : il assure un recouvrement gratuit de la taxe piscicole au profit du CSP, il constitue un « guichet unique » apprécié des pêcheurs, il contribue à maintenir une activité sociale en milieu rural. Il existe un débat technique, dans lequel votre rapporteur ne souhaite pas entrer, relatif au champ de l'assiette de la taxe piscicole. Les associations de pêche souhaitent notamment que les pêcheurs en eaux « closes », c'est-à-dire privatisées, soient soumis, comme les autres, au paiement de la taxe afin de les faire financièrement participer à la gestion des milieux aquatiques. Par ailleurs, la direction générale du CSP a indiqué à votre rapporteur que, « en vue d'assurer des recettes complémentaires, une extension de la taxe aux pêcheurs amateurs en eaux maritimes pourrait être envisagée » 17 ( * ) . |
L'évolution du produit de la taxe piscicole est affectée par le rythme de perception de la taxe, la Cour des comptes, dans son référé précité, indiquant que « les retards de versement imputables aux fédérations ont pour conséquence de restreindre les produits financiers de l'établissement ».
c) Un établissement public de plus en plus subventionné
Corollaire logique de cette évolution, le Conseil supérieur de la pêche perçoit des recettes constituées, dans une proportion croissante, de subventions publiques.
Le graphique ci-après illustre très bien cette double évolution :
Ainsi, si les subventions publiques ne représentaient que 5,5 % des recettes du CSP en 1998, à 2,25 millions d'euros, leur montant en représentait 27,2 % en 2002, à 14,12 millions d'euros, et devrait même atteindre 37 % selon le budget voté 2003.
Le Conseil supérieur de la pêche reçoit deux types de subventions publiques :
- une subvention supportée par le budget du ministère de l'écologie et du développement durable ;
- et une subvention provenant du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), section B du compte spécial du Trésor n° 902-00 « Fonds national de l'eau ».
Ces subventions sont destinées, selon la direction générale de l'établissement, « à accompagner le CSP dans le renforcement de ses missions de police, notamment police de l'environnement, et dans le développement de sa mission de collecte et de traitement de données relatives à la qualité biologique des cours d'eau ».
Elles ont évolué de la manière suivante :
Le total de ces subventions est passé de 8,69 millions d'euros en 1999 à 20 millions d'euros en 2003 . De surcroît, le FNSE consacre une partie croissante de ses dotations à équilibrer le budget du CSP , alors qu'il avait pour vocation initiale de financer des actions de péréquation en matière de politique publique de l'eau. Ce détournement manifeste de l'esprit de la loi a d'ailleurs été critiqué autant par votre rapporteur que par la Cour des comptes.
La ministre de l'écologie et du développement durable, dans sa lettre de mission du 17 mars 2003 à la directrice générale du CSP, l'a elle-même noté : « cette contribution a malheureusement trop rapidement évolué vers une subvention d'équilibre. [...] Cette situation, si elle perdurait, changerait l'essence même du CSP ». La ministre a ainsi confié à la nouvelle direction de l'établissement la mission d'assainir la situation financière du CSP et de réduire le poids des subventions dans son budget. L'élément essentiel tient dans la fixation d'objectifs chiffrés et d'un calendrier précis : il s'agit de « réduire l'aide de l'Etat (y compris FNSE) à 14 millions d'euros dès l'exercice budgétaire 2004, puis à moins de 10 millions d'euros au titre de l'exercice 2005 ».
Aux yeux de votre rapporteur, la part croissante des subventions publiques parmi les ressources du CSP doit s'accompagner d'engagements de ce dernier à se réformer.
Deux programmes, inscrits au contrat d'objectif de l'établissement, correspondent à des missions subventionnées par le ministère de l'écologie et du développement durable :
- le programme « Police », qui correspond à l'optimisation des activités de police de la pêche et de l'eau, dont le financement par l'Etat a débuté en 1999 ;
- le programme « Données », qui correspond à la production et à la valorisation des données sur les milieux, les espèces et les activités halieutiques.
Le rapport d'activité 2001 du Conseil supérieur de la pêche a, pour la première fois, chiffré le poids de ces deux programmes sur l'ensemble des activités de l'établissement, soit :
- en 2001 : 64,5 % pour le programme « Police » et 17,1 % pour le programme « Données » ;
- en 2002 : 61,2 % pour le programme « Police », soit 31,49 millions d'euros, et 19,1 % pour le programme « Données », soit 9,83 millions d'euros.
L'analyse comparative entre les subventions reçues, sur le budget du ministère puis sur les crédits du FNSE, et les dépenses constatées relatives à ces deux programmes montre, d'une part, que la subvention provenant du FNSE se situe, jusqu'en 2002, à un niveau très sensiblement inférieur au niveau des dépenses de fonctionnement évaluées dans le cadre des deux programmes (63,9 % en 2002, l'inversion de la tendance en prévisions pour 2003 résultant de l'effet conjugué de la majoration de la participation du FNSE et de la nouvelle baisse du budget de fonctionnement), et, d'autre part, que la subvention du ministère est, quant à elle, nettement en-deçà du coût en personnel nécessaire à l'exécution des deux programmes, soit 15,7 % en 2002.
Ainsi, au total, le coût des deux programmes aura toujours été nettement plus élevé que le montant des subventions accordées puisqu'en 2002, l'ensemble des subventions ne finance que 31,6 % du coût de ces deux programmes, mais ce taux de financement devrait atteindre 48,4 % en 2003.
* 16 C'est ainsi que le décret n° 2002-1483 du 20 décembre 2002 a fixé les taux de la taxe piscicole pour 2003.
* 17 La direction de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué, quant à elle, que « le projet de loi sur l'eau, qui devrait être examiné en 2004, pourrait, si le consensus est suffisant, permettre une évolution de la taxe, ce qui est très souhaitable ».