Le réseau de la Banque de France

B. LE COÛT DIRECT EST MAÎTRISÉ MAIS PAS LE COÛT COMPLET

(1) Le coût direct

Tableau n° 10 : Coûts directs par grandes masses

(en millions d'euros)	Siège	Réseau	Fabrication des billets	UA Sociales	Total
Frais de personnel	476,74	524,41	93,89	58,28	1 153,32
Dépenses de fonctionnement	146,67	53,50	72,30	4,10	276,57
Impôts et taxes	29,45	19,54	9,87	1,11	59,96
Amortissements	100,50	26,36	20,62	0,96	148,44
Immobilisations	34,03	0,00	0,00	0,00	34,03
Produits et charges exceptionnels et divers	2,64	0,18	-0,52	0,00	2,31
Total	790,04	623,99	196,17	64,45	1 674,64

(source synthèse analytique 1999)

Le réseau représente un peu moins de la moitié des coûts directs totaux, et une part inférieure à celle du siège. Les coûts de personnel en constituent la très grande majorité (84 %, contre 60 % au siège). Il est regrettable que la synthèse analytique pour 2000 n'ait pas conservé cette distinction entre siège et réseau pour permettre un suivi de l'évolution de la répartition des coûts de fonctionnement entre sites.

Une analyse des coûts de fonctionnement de chaque succursale a été menée, pondérée, pour tenir compte du poids prépondérant des dépenses de personnel, par le nombre d'ETP qu'elle emploie. Il apparaît que, ramenés aux ETP de chaque succursale, les coûts de fonctionnement sont distribués de manière assez homogène dans le réseau, variant entre 52 000 € par an en 1999 à Orange et 70 500 € par an en 1999 à Dijon.

(2) Le coût de revient et le coût complet

Si les coûts directs et les coûts de revient (obtenu en déversant les coûts immobiliers, informatique et de formation sur les coûts directs) sont maîtrisés, les coûts complets qui retracent l'ensemble des charges (coût complet métier et coût complet Banque de France) augmentent sensiblement : ne serait-ce qu'entre 1999 et 2000, ils se sont accrus de 10 %.

C. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS

1. Les procédures budgétaires

La direction de l'immobilier est un centre de responsabilité budgétaire pour les dépenses d'investissement immobilier : extension du patrimoine immobilier, réalisations de travaux, prises de locations extérieures. Les dépenses de sécurité sont gérées par la Cellule de sécurité des Comptoirs, indépendante de la direction de l'immobilier.

Les estimations des travaux sont faites par l'architecte local, mais il s'agit là bien souvent d'une première approche assez éloignée du coût final de l'opération. C'est pourtant sur cette base que sont classés les projets présentés aux différents stades.

Les opérations dont le montant excède 0,15 M€ sont examinées par le comité d'engagement immobilier qui est chargé, depuis 1995, de valider les projets à différentes phases du processus : décision d'opportunité, finalisation du projet, passation des marchés. Le comité d'engagement immobilier est une structure de décision composée à la fois de représentants de la direction de l'immobilier et de la direction du budget.

La responsabilité de la direction de l'immobilier est limitée : les travaux et matériels de sécurité, les investissements réalisés sur des locaux sociaux, les matériels informatiques et de télécommunication, le matériel de tri et d'entretien de la monnaie fiduciaire, le matériel de reprographie et de vidéo, les véhicules automobiles, le mobilier d'usage courant y échappent.

Lorsqu'il est nécessaire d'engager de nouveaux investissements imprévisibles et urgents, le gestionnaire à l'origine de la demande doit rechercher et proposer à la direction du budget un redéploiement des ressources dont il a la responsabilité.

2. Les opérations étudiées lors du contrôle

Les observations présentées ci-dessous ont été relevées au cours de l'examen des cinq plus importantes opérations immobilières de la période soumise au contrôle.

Tableau n° 11 : Opérations étudiées lors du contrôle

Opération	Début	Fin	Bilan opération	Obs. (construction / transformation)
Amiens	1992	2001	5,29 M€	Aménagement 2 635 m² et construction 35 m²
Lyon-Gerland	1992	2001	12,35 M€	Construction 6 135 m²
Montpellier	1991	2000	16,53 M€	Construction 6 392 m² et achat 165 m²
Valence	1992	1997	3,78 M€	Aménagement 1 600 m² et construction 400 m²
Versailles	1982	1998	6,4 M€	Aménagement 906 m² et construction 178 m²

Les délais sont très longs entre l'identification d'un besoin, c'est-à-dire la décision de programmer les travaux, et l'achèvement de ceux-ci ; ils atteignent parfois dix ans.

Les opérations étudiées illustrent, pour certaines, une mise en oeuvre laborieuse traduisant très probablement une planification déficiente. L'origine doit en être recherchée dans un manque de réactivité face aux changements d'environnement, fréquents au cours de la décennie écoulée, mais aussi dans une concertation insuffisante entre les services intéressés.

(1) La planification des opérations doit être améliorée

L'allongement des délais de réalisation ne signifie pas que la préparation des travaux est particulièrement soignée. Au contraire, elle est plutôt la conséquence d'hésitations quant aux besoins à satisfaire.

Depuis 1990, la Banque étudiait une délocalisation de la caisse de Lyon. La Banque a modifié son projet en 1994, afin de délocaliser aussi son centre de traitement des chèques (Centre électronique de Lyon-Villeurbanne : CELV), dont les installations étaient vétustes. Au cours des années qui ont suivi, l'activité du CELV a cependant été fortement réduite, en raison de la mise en oeuvre de moyens de télétransmission avec le Trésor, du développement de la sous-traitance pour le postmarquage des chèques et du départ de quelques gros clients vers le secteur concurrentiel. Le volume des chèques traités a été divisé par près de trois. Le transfert du CELV a donc été abandonné, ce qui a motivé un nouveau projet. Or, les discussions interbancaires sur les modifications du traitement des chèques étaient en cours depuis le début des années 1990. L'analyse ayant conduit au projet de regroupement du centre électronique et de la caisse institutionnelle sur le site de Gerland, en 1994, était donc fragile dès l'origine.

De même, à Versailles, des besoins probablement mal évalués ont suscité des projets successifs en 1982, 1984, 1994 et 1995. Entre-temps, un immeuble mitoyen avait été racheté par la Banque en 1989, à un prix supérieur à l'évaluation des Domaines. Initialement, ce rachat était motivé par le désir d'accroître la succursale, mais sans projet précis. Dans ces conditions, le surcoût payé par rapport à l'évaluation des Domaines n'est pas justifié.

Le coût final de l'opération de Montpellier est supérieur aux prévisions, mais surtout en raison de dépenses nouvelles qui n'avaient pas été programmées (logements, restaurant d'entreprise, mobilier...). Une préparation plus rigoureuse des opérations pourrait probablement limiter à l'avenir de tels dépassements.

En outre, au cours de la période soumise au contrôle, les travaux dans les caisses institutionnelles n'ont pas toujours été coordonnés avec le programme d'allégement des succursales. Certes, une opération immobilière impose des délais incompressibles, mais les incohérences constatées dans certains cas plaident pour une meilleure planification des travaux impliquant transversalement les services de la Banque.

(2) La coordination des services est mal assurée

Le Service des immeubles des succursales (SIS), au sein de la Direction de l'immobilier et des services généraux, est particulièrement chargé de la maîtrise d'oeuvre des travaux immobiliers. Les effectifs du SIS sont trop faibles pour assurer une présence efficace sur le terrain. Les relations avec l'architecte local chargé des travaux ne sont en conséquence pas assez centralisées ; pour cette raison, des interventions ont pu parasiter le pilotage des chantiers : le directeur de la succursale, la Cellule de sécurité des comptoirs, la direction de l'informatique, le CHSCT via le directeur de la succursale, imposent parfois des travaux supplémentaires qui échappent à l'arbitrage du SIS.

La maîtrise d'oeuvre des investissements immobiliers pourrait être plus efficace si un seul décideur traduisait d'une voix unique les demandes de la Banque auprès des architectes. Ce décideur pourrait être logiquement le Directeur de l'immobilier et des services généraux. La Banque de France a provoqué une réorganisation en ce sens au printemps 2002 ; l'efficacité du tout nouvel organigramme reste à évaluer.

(3) Le Comité des engagements immobiliers n'a pas toujours été un filtre efficace

Le Comité (CEI) n'est actif que depuis 1995. Pour l'ensemble des opérations étudiées ici, il est intervenu le plus souvent alors que les projets étaient déjà avancés. Ses premières années d'exercice n'ont pas évité quelques faux pas, même si son fonctionnement semble désormais plus efficace.

Ainsi, à Amiens, les études initiales, en 1992, ont conduit à un premier projet présenté en 1995 devant le Comité d'engagements immobiliers (CEI), qui a décidé la poursuite de l'étude sur les bases retenues jusqu'alors. En 1998, le CEI a autorisé la réalisation du projet. Le dossier est revenu devant le comité en 1999, après les appels d'offres, pour validation de la passation des marchés. À cette occasion, l'ensemble du projet a été remis en question. D'abord, le projet précédemment retenu avait suscité une forte opposition interne du personnel de la succursale. Ensuite, la caisse n'aurait probablement pas été prête pour la fin de l'année 2001 et l'échéance du passage à l'Euro. Le changement de pied de 1999, tardif, met en question la qualité de la décision de 1998. Il est en effet particulièrement anormal que les contraintes, notamment de délai, ait été identifiées seulement au moment de la passation des marchés.

(4) Le suivi budgétaire peut être optimisé

Le coût total d'une opération n'est jamais globalisé. En effet, une partie des dépenses relève des frais de fonctionnement (frais d'acquisition) ; les présentations au CEI ne tiennent pas compte des frais déjà engagés et perdus (honoraires du projet abandonné) ; des surcoûts viennent s'ajouter ultérieurement, alors qu'ils n'étaient pas toujours imprévisibles (délocalisation des services) ; les autorisations de programmes pour la sécurité sont distinctes des travaux immobiliers.

La technique de financement des dépenses de sécurité, dont les factures sont imputées soit sur un programme spécifique à la sécurité, soit sur l'autorisation budgétaire du chantier elle-même, est critiquable, même s'il est parfois difficile de distinguer les dépenses de sécurité des travaux immobiliers proprement dits ^{27 ( * )} .

Les délais rencontrés dans la réalisation des investissements entraînent des surcoûts presque systématiques, jamais pris en compte dans la prévision et donc contraignants lors de la réalisation.

Avant de solder les opérations, la Banque attend le règlement final des fournisseurs, même si les sommes inscrites en autorisations de crédit sont manifestement supérieures aux dépenses prévues. Le maintien de l'inscription au budget de crédits supérieurs au reste à payer ne témoigne pas d'un suivi budgétaire rigoureux. Cette pratique pourrait s'interpréter comme la constitution de réserves, pour satisfaire à l'obligation d'autofinancement des travaux imprévus. La Banque s'est déclarée consciente du problème.

* ²⁷ Les murs renforcés, par exemple, sont nécessaires à la sécurité des locaux de stockage de fonds, mais relèvent de l'immobilier, à la différence des systèmes électroniques.